作者：斯科特·林西科姆（Scott Lincicome）

来源：本文于2025年1月22日发表于《快讯》（The Dispatch）

2020年8月，《快讯》管理层邀请我预测拜登政府可能的贸易政策走向。与当时左右两派主流的乐观情绪不同，我的看法较为审慎：预测其政策相比特朗普时期的混乱和高成本会略有改善，但特朗普式的保护主义将部分延续（只是言辞更温和），甚至在产业政策和“买美国货”指令等领域可能进一步恶化。

在后两点上，我的判断不算太离谱。但关于第一点，我完全错了。如今，令人极度失望的拜登时代已落幕，是时候最后一次在“国会山主义”专栏中清算这些政策遗产了。

01 四年的失败

拜登的国际经济政策是失败了……还是根本从未真正尝试过？

拜登贸易政策最引人注目的特点，恰恰是它几乎与“贸易”无关。正如我们在《国会山主义》专栏反复记录的，这四年是美国在全球舞台上停滞甚至退缩的时代。例如：

特朗普的关税遗产：特朗普对钢铁和铝征收的“国家安全”关税大部分以原形式或变相配额保留，甚至波及亲密盟友；对华关税不仅未取消，反而在拜登任期尾声进一步扩大。虽然特朗普时代的洗衣机全球“保障措施”去年到期，但太阳能产品的相关限制被延长四年。

漠视发展中国家：拜登政府几乎未努力重启已失效的《普遍优惠制》（单方面给予部分发展中国家有限免税待遇），也未延长将于9月到期的《非洲增长与机会法案》。这些失败不仅令美国企业损失数十亿美元，还阻碍了与全球最贫困地区的贸易投资——其中许多国家正转而投靠中国。    

零新贸易协定：拜登政府不仅未达成任何新的全面双边或区域贸易协定，甚至未启动谈判或寻求国会“贸易促进授权”（总统用于推动贸易协定谈判的传统工具）。相反，他们推出了不含传统贸易条款（如关税或服务壁垒）且无果而终的《印太经济框架》和《美欧贸易与技术理事会》，并绕过国会寻求“关键矿产”等狭窄领域的双边协议（同样进展寥寥）。据我统计，这是自里根时代以来美国总统首次在贸易协定上交白卷。  

破坏多边体系：在世贸组织（WTO），拜登政府不仅延续特朗普时代的冷漠，还进一步退缩——放弃美国曾主导的数字贸易协定（本可极大惠及美国科技业），公开拒绝关于金属关税的（基本正确的）裁决，未发起任何针对外国贸易壁垒的新诉讼（史无前例！），甚至拖延美国自己要求的改革谈判，导致上诉机构持续瘫痪。此外，拜登政府还怂恿欧盟违反WTO承诺，试图达成“绿色”钢铁双边协议（该计划最终失败，实属万幸！）。

在传统贸易领域之外，其他政策同样令人失望：

产业政策保护主义：通过《基础设施投资和就业法案》《通胀削减法案》及行政令，拜登团队扩大了“买美国货”限制，收紧了对本土含量规则的执行（如“美国制造”定义和豁免可能性）。 

对华技术围堵失效：大幅扩大以中国为中心的制裁和出口管制，导致美国企业损失数十亿美元收入，却未能真正遏制北京的技术野心（还惹恼了许多盟友）。    

荒诞收场：以“日本制铁收购美国钢铁公司”闹剧和漏洞百出的造船业报告（基本复述工会的错误论点）为任期画上句号。

政策混乱不仅体现在行动上，更贯穿于言辞中：

自相矛盾的贸易代表：美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）身为首席贸易谈判官，却频繁附和左翼论调，批评美国贸易自由化（称其为“涓滴贸易”），甚至一度声称关税不会推高物价（政府随后尴尬撤回）。  

分裂的气候政策：一边斥资数万亿美元推动可再生能源消费（应对气候“生存危机”），一边通过关税和“买美国货”规则抬高绿色技术价格、减少多样性并延缓部署，导致政策反复无常（风电、太阳能和电动汽车领域尤为明显）。 

对华政策双标：要求盟友在经济上疏远中国，却拒绝提供他们最想要的回报——美国市场准入优惠，反而加征关税或说教劳工环保标准。更讽刺的是，美国在同一天将日本制铁斥为“国家安全威胁”（因其大胆投资困境中的美国钢铁公司），却又向日本出售数十亿美元先进武器。

这种混乱甚至让许多外国政府在选举前承认：他们怀念特朗普时代的贸易政策——尽管后者同样问题重重，但至少愿意通过关税施压达成协议（如重谈美墨加协定、签署美日韩协议甚至短暂的中美协议）。相比之下，拜登团队出于对选举反弹的恐惧和“降关税无助经济”的信念，彻底放弃了传统自由贸易谈判。

02 拜登“贸易政策”真的与贸易有关吗？

选举结束后，除最党派化或保护主义的观察者外，几乎所有人都认为拜登时代的国际经济政策近乎彻底失败：

《金融时报》艾伦·比蒂称“友岸外包”是“被拜登经济学遗弃的孤儿”，最终因日本制铁事件彻底破产。

美国企业研究所的科里·沙克指出贸易是拜登外交政策的“重大缺陷”。   

战略与国际研究中心的比尔·莱因施批评拜登“亲工人”贸易政策未惠及中产阶级，反而导致农业等领域贸易逆差持续。   

新美国安全中心的杰弗里·格茨指出，对华“小院高墙”技术管制未能实现“重塑全球科技竞争”的目标，反而代价高昂且为特朗普留下更多操作空间。

塔夫茨大学丹·德雷兹纳的总结最为精辟：拜登政府为粗鄙的保护主义披上智识外衣，却对政策矛盾视而不见；其对外经济政策疏远盟友却无实质成果，“我不会再怀念撰写拜登团队经济政策的时光”。

这些反思揭示了一个核心问题：拜登的“工人中心贸易政策”连自己宣称的目标都未达成。但更深层的问题在于——这些政策是否真的以贸易为核心？

若将过去四年视为民主党内部“派系”（如工会）主导政策的产物，一切便豁然开朗。美国工会长期反对贸易自由化，近年更将贸易协定视为阻挡外国竞争、干涉他国劳工环保政策的工具。从日本制铁收购案可见，工会对拜登和贸易代表戴琪影响深远。

戴琪在《外交政策》的告别文章《贸易政策的真正目的》中，通篇谈论反垄断、劳工监管、环境等非贸易议题；通过信息公开请求获取的文件显示，美国贸易代表办公室与左翼团体过从甚密；在《印太经济框架》谈判中，戴琪强求发展中国家接受发达国家标准却无回报，最终因工会背景议员反对而弃谈——政策实质已昭然若揭。

由此观之，拜登混乱的国际经济政策突然有了内在逻辑：它从未真正关乎贸易，而是关乎选举胜利、巩固政治支持、推动进步派国内议程（劳工、反垄断等），并将真正渴望贸易合作的企业、农民、外国政府和WTO等“钓”到最后一刻。

03 新全球贸易现实下的美国困局

然而，即便这种解释更“自洽”，仍面临两大问题：

世界未等待美国：WTO最新报告显示，全球80%贸易仍遵循多边规则（与2017年贸易战前持平）；过去十年他国签署131项新自贸协定（欧盟17项、中国15项、英国脱欧后38项），而美国自2012年后再无新协定。在美国停滞时，他国（包括中国）正制定数字贸易等21世纪规则，其企业获得的市场准入已超越美国同行。

政治算盘落空：无论因设计缺陷或无能，这套“派系驱动”政策并未助拜登/哈里斯赢得选举。可能因多数美国人不关心贸易政策（卡托研究所2024年调查中排名垫底），或因制造业工人比例下降，又或因选民更关注经济、就业、物价等宏观议题或文化因素。无论如何，迎合“派系”拼凑执政联盟的策略，既搞砸了政策，也未带来政治胜利。

但至少，它或许能帮你在这些派系中找到一份工作。

关于作者：斯科特·林西科姆，卡托研究所副总裁，主管普通经济学及赫伯特·A·斯蒂费尔贸易政策中心

注：观点代表作者自己，译文仅供研究参考