作者：路乾

日期：2017年11月3日

很高兴参加会议。我今天要讲的不但是一个想法，而且已经成为现实，叫民营城市。

我国大部分城市是政府通过征地建设拆迁和运营的城市，称之为国营城市。这样的城市化模式有一些问题，比如说房价比较高，工业用地占比较大，单位的土地产值较低，征地拆迁成本很高，上访一度成为很大的矛盾。还有中西部空城、鬼城的问题，教育资源供给不足的问题。

但是，政府征地拆迁也有优势。其一，征地拆迁的成本会低一些。成本低，土地利用效率也就不高。代价越少，就越得不到重视。其二，土地出让，可以获得投资的外部性收益。投资修路，两边的土地如果增值，收益不被投资方拿走，就没有投资的动力，没有积极性来修路。政府建城市，可以通过连片开发，把投资收益内部化。

在现实中，出现了一批由企业和村庄构建的城市，称之为民营城市。成都双流区蛟龙工业港，是一个在4平方公里土地上，由民营企业建的城市。城市的人口有10万人，产值200亿，税收4个亿。产值与税收对人群的聚集，尤其对农民工的住房、医疗、教育的帮助非常大。

蛟龙港主要为中小企业提供厂房，小企业有很多就业机会，吸引了大量农民工来这里工作，人气聚集了起来。于是蛟龙港顺应人口聚集，建设了商场、住宅，海洋馆、学校等。蛟龙港就从一个工业开发区，升级为一个城市。这个城市基本上是企业去建的。花了100亿左右，投资修建了道路、污水处理厂、供水厂、110千瓦变电站、排洪沟、地下管廊。这个民营城市，在2004年后的十几年里，在4平方公里土地上聚集了十万人，单位面积的产值远高于附近的80平方公里左右的国有开发区。

很多政府官员认为，政府主导城市化可以降低征地拆迁的成本，内化基础设施投资的外部性，统一规划而更有效地配置资源。这个民营企业把城市建设地非常好，是怎么解决这几个问题的呢？

政府有一个误区，建城市不一定要把土地国有化。很多村庄与企业建的城市是租用农民的土地。蛟龙这4平方公里土地就是租用农民土地建的城市。租用了农民的土地之后就可以获得连片的土地开发权，把开发的收益投下一个片区再开发。租用土地也可以进行连片开发。蛟龙跟政府签了一个分成合约，蛟龙修建基础设施，道路两边的土地招商引资，物流、交通等改善了，企业的产值提高了，税收就提高了。税收提高，政府和企业分成税收，25%的企业增值税，返给蛟龙。蛟龙就有动力投资基础设施建设，提高这个区域的企业产值和税收。这种方式把投资基础设施的外部性收益外溢到旁边的地块上，变成蛟龙收益的一部分。不一定需要政府获得连片的土地开发权，才能解决基础设施的问题。企业只要租用大片土地，用租用的方式，也可以把收益收回来。

主要有这么几个协议约定：第一，在2003年九江镇与东升镇的八个村和蛟龙公司签订了农民拆迁安置协议。2014年，给农民的住房补偿达到了42万元。蛟龙获得了连片开发的土地，也获得了开发土地的收入。第二，蛟龙与政府签订的协议中约定规划权备案，蛟龙工业港的规划与双流规划相符，但是这4平方公里区域的规划完全由蛟龙港来定。蛟龙就可以按照自己对市场的认识提高土地利用效率。第三，税收分成。双流政府以扶持奖励政策的方式，对蛟龙承诺的每平方米实现税收100元，每年按地方实得25%分给蛟龙，这样蛟龙就获得了土地上的收益。蛟龙获得了税收分成、租金的收益、租用厂房的收益，再投入修基础设施。基础设施修好以后厂房租金提高，税收增加，蛟龙的收益进一步提高。

税收返还非常清楚地体现在蛟龙和入住园区企业的合约中。比如，蛟龙与园区写字楼企业签订的合约是，如果每一百平方米的建筑面积单年完成超过10万元人民币的税收，蛟龙把政府返还的税收的一半给这个企业。这样就形成了层层分成合约。政府与蛟龙签订合约，蛟龙与园区里的企业签订了合约。园区里的企业有动力去发展。

蛟龙也有动力提供公共服务。蛟龙建了一个准公办学校。对达到税收标准的企业和个体户，蛟龙代交学费。蛟龙公司与政府有一个分成协议，为了激励企业多交税，蛟龙规定凡是在园区交税达到50万以上的，每50万元就解决一名企业员工子女入读的问题。这和公办学校的原理是一样的。公办学校是我们每个人交的税收来支持学校的运营。但是实际情况是，在北京很多工作的人，交了税但是因为户口不在北京，孩子上不了学。但是在蛟龙，你只要交了税，政府有一定的返还到蛟龙公司，蛟龙就有动力帮助企业解决员工子女就读的问题。税收变成了学费免除。不需要政府建公办学校，一样可以用税收办民办学校。虽然是民营，但是收入来自于税收。这个税收不光包括增值税，还包括营业税。蛟龙规定，从事第三产业的个体工商户，只要年交税5万元以上，就可以解决子女的入学问题。不用政府直接办学校，照样可以用一套合约和税收的模式办准公办学校，解决公共服务的问题。

民营城市的模式有各种各样的变化。这是北京昌平的郑各庄办的城市。村庄招商引资，已经入驻了中央戏剧学院、北京电影学院、北京邮电大学的分校。建了温都水城、滑雪场、养老院等。在3平方公里土地上已经吸引了3万多人。

这是河南郑州西南的新田城。是一个企业在7平方公里的土地上，与政府签订了协议，把几个村的土地谈过来开发。镇政府在协议里承诺帮他们征地拆迁，但是实际上镇政府什么也没有做。企业自己跟农民谈，以比较高的价格把土地拿过来。比政府强拆周期要长，但是好处是，虽然时间长一点，资金成本高一点，但是土地使用效率也高一些。企业没有资金把7平方公里土地建满，就作一级开发商，把土地再交给恒大、碧桂园开发。为了吸引人来买房子、吸引人入住，企业就建了一个民办学校。这个农户是一个组的组长，她跟我讲房子是一平米换一平米的方式赔的。所以这一个单元，十套房子都是她的。每套大约是60多平方米。企业直接跟农户谈，单因为要融资，必须去抵押，而银行的政策是国有土地才可以抵押。所以还要国有化，实际过程是，土地是企业跟农民谈来的。

问题是，在人们的观念里，总觉得应该由政府建城市。理由是征地拆迁成本很高，基础投资有外部性，等等。但是本质上，这不是政府和企业的问题，这本质上是合约的问题。企业也可以建城市，而且很多地方也成功了。

还有很多人认为，必须土地国有化才能实现城市化。这个理念是有问题的。刚才举的例子都是租用农民的土地，有大片的使用权。不是国有化也可以获得土地收益，获得开发的好处。

目前主要有四种城市化方式：政府建城市、企业建城市，村庄建城市，农民自己建城市。

政府有强制力。企业不可能有政府的力量强。政府可以通过舆论、信仰、理念、国家利益的说词，暴力的使用来实现其强制力。企业依靠市场合约。村庄则依靠熟人社会的关系。

很多因素会影响到民营城市的发展。比较重要的是，土地管理法能否修改，允许集体土地入市。企业是否可以购买建设用地指标。这都是很重要的影响城市发展的因素。

民营城市可以推动供给侧改革。城市要吸引产业和人口，就需要配套教育、医疗、交通、公园等公共服务。政府在提供公共服务时，会滞后一些。但是，很多企业在建城市时，为了吸引人口、产业，会在一开始就配备教育、医疗。这些机构并不是公办，而是民办、民营。民营城市也能去改变供给侧的问题。其次，民营城市因为租用土地，跟农民谈判，对价格更敏感，不会去摊大饼，会更加控制自己的范围、提高土地使用效率。我国宪法还需要修改。宪法规定，城市的土地属于国家所有，那么企业、村民自建的城市怎么办？如果强调国有权，很多城市就出不来了。

我今天就介绍到这里。谢谢大家。

本文为作者在镜鉴与前瞻年会2017：新经济·新治理上的主题演讲。