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2008年9月26日

上文谈到,取之于民的财力难以自动用之于民。因此对政府开支行为的审计和监管就不可少。但是,审计和监管本身也要耗费公共资源。这就遇到了一个悖论:以增加审计和监管费用来减少政府开支的浪费、挥霍和贪污,真的就可以增加用之于民的财力吗?

答案是否定的。道理浅显不过——增加对政府开支的监管,固然可收到减少财力浪费的效果,但监管费用不能给人民带来直接利益,也是一种损耗。这里一共有三个量:被滥用的财政开支总量、审计和监管费用的增量,以及因加强监管而减少被滥用财力的增量。假定滥用总量为10亿人民币,加2亿审计和监管开支可减3亿滥用,再增2亿监管开支又减2.5亿浪费,最后增2500万费用、省2500万损失——事情就平了。问,此案未用于民的总量几何?答案是正好10亿。

推论也清楚:若不引进其他限制条件,用之于民的财力并不会因为强化对政府开支的审计和监管而增加。这条推论的基础是经济学里大有名堂的“租值耗散”定律,不会错。那么,这所谓的“其他限制条件”,究竟是什么?

一定是那些能够减少被滥用财力总量的条件。记住,从争取更多财力用之于民的立场出发,真正的关键是减少被滥用财力的总量。要是这个总量的水平不降低,单靠增加审计和办案的费用,加到一定数量再加就得不偿失。而无论怎么加,都是社会损耗的增加。

究竟引进哪些限制条件,才可以减少被滥用财力的总量呢?很多。比如改变弥漫于官场的奢靡风气。比如大幅提高官员的道德水准。比如完善财政纪律和规章。比如增加政府财政活动的公开性和透明度。比如强化人大、舆论和公众对公共财政的参与。或者全面推进邓小平早在1980年就宣布的政治体制改革。只要切实做到,上述每一项都可以降低财力被滥用的总量。

但若要问,有没有哪一项限制条件,简明、易行、可收立竿见影之效,又与任何其他限制条件完全不相矛盾?我认为有的,那就是以法律约束政府总开支。这件事情的要点有四:第一,正式立法,最好在宪法里有专门条款。第二,政府开支总量,可以是绝对量,也可以是占国民所得的一个比例;从容易坚持的角度看,比例量远为可取。第三,约束政府总开支,就是约束政府总收入(包括税收、国债和其他收入)。第四,立法约束不是绝对不变,而是变要讲程序,不能随意变。

为什么以法律约束政府总开支,就可降低被滥用财力的总量呢?最明显的是,约束了政府总开支,也就约束了被滥用财力的总量。夸张一点想:如果法定政府总开支不得高于国民所得的30%,那么即便全部财力都被滥用——这当然是不可能的——滥用总量也就是30%。为政府总开支安装上法定的闸门,可以关住被滥用财力的总量。

以法律约束政府总开支,对降低财力被滥用总量的第二方面影响,是便于人大、舆论和公众审查增加政府收入的建议和主张。是的,为改善收入分配,为调控经济,为各种长远和短暂的紧迫需要,增加国债、税收和政府其他收入的呼吁、建议和主张,几乎无日无之。都有道理,但所有道理加到一起,可以加出一个大错来——政府总收入增加过快,与国民经济的总体水平脱了节,更与防范公共财力被滥用的能力脱了节。

有专家曾把税收占GDP的比例,定义为“国家能力”。他们也许是对的,但要靠想象才能假定,取之于民的全部可以用之于民。在财力的取、用可能分道扬镳的真实世界里,我们不能离开防范公共财力被滥用的实际能力来鼓吹增加国家财力。记得西游记吧,一个唐僧,要配上猪八戒、沙和尚和孙悟空,才能从西天取经回来。要是三个唐僧配一个猪八戒,结局会怎样?至于近来有人不知所谓的“大政府”言论,不过是把十个唐僧打包送上西天的伟大主张。

加一个以法律约束政府总开支的限制条件,各种增加政府收入的主张就必须互相竞争。横竖加了税就减债,库房多收了国企的垄断利润就减税。因此,专家们不能仅仅论证“增”的理由,而且要论证“优”的根据,更要为“减”献计献策——否则就什么也加不进去。专家意见之间的竞争程度提升了,有利于人大、舆论和公众做出正确的判断。

最后一点重要。在一个行政主导的体制里,公共财力用途究竟何在、利用效率究竟如何,信息掌握在政府部门和关键官员手里。以法律约束政府总开支,政府内部各机构和各层次争取国家财力的竞争也增加了。这样,政府部门和官员们就互相“盯得紧”,也应该更乐意配合审计和监管部门约束其他部门的开支行为。就是说,行政部门和官员的信息优势,可为减少财力被滥用而用。

能够做到以法律约束政府总开支吗?难。反正西方发达国家没有一个做到过。美国几乎做到,1982年参院以三分二多数票通过了“平衡预算限制税收”的宪法修正案,但众院表决少了两票;1994年共和党“与美国缔约”,包括了一个增加税收必须得到国会绝对多数通过的修正案,最终以1票之差功亏一篑。欧洲的福利国家就不要谈了。这也许说明,民主投票的政制难以立法约束政府总开支。

西方以外的世界如何?没有查过。中国历史上,康熙皇帝在1711年颁布过“人丁滋生,永不加赋”的诏令。据史家考证,田赋的正税部分,“永不加赋”言而有信,但杂费和其他猫腻,却从来没有干净利落过。田赋以外,清代商业流转税似乎永远在加。更重要的是,“永不加赋”约束的是税收绝对量,真的百分之百做到,政府财力不能随经济总量增长而增长,一旦有事,“国家能力”危矣。

还是放眼未来吧。中国可以做到以法律约束政府总开支吗?不敢说。敢说的只有一点,如果做到,“中国世纪”云云,就划出了最重要的一条底线。在这个意义上,四分之一世纪改革开放带动的经济成长还能不能持续,成败在此一举。

2005年8月31日

本文转载自网络。

 

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路乾,中央财经大学经济学副教授,美国马里兰大学经济学博士

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