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城乡改革与体制成本

一、我们面临的主要问题是什么?为什么我们从这两年开始又强调乡村振兴?

十多年前就开始做新农村建设,为什么到今天还花大力气,动员这么多资源投入乡村振兴?首先,这些年社会形成了一个普遍的共识——城乡收入是两个海平面,而城市的收入水平远远高于农村。

原因是多方面的,首要原因是城市往往有更高的收入: 

首先,城市有更高的经济效率市场越大,分工就越深化,生产率就越高。城市的特点是人口聚集,当人口聚集到一定程度,人力市场、消费市场、金融市场远大于乡村。上千万人口的城市,必然有更深入的分工,生产效率、经济产值会显著提高。城市有聚集的市场,有更多高收入的机会。

其次,城市有新的产业结构。农业不需要聚集,在分散的农村种地,面朝黄土干背朝天干活就可以了;农业社会进入工业社会,生产也不一定在城市,只要能源、资源的运输条件便利,在比较偏远的郊区或县城乡镇也可以生产;但是当社会进入服务业、创新产业时代,生产过程越来越不重要,面对面交流、思想的碰撞和启发越来越重要,城市为创新提供了场所。伴随产业结构的升级,城市收入也必然会比农村高。

第三,城市给人自由。在中世纪的欧洲,农奴在乡村庄园是没有自由的,但在城市就是一个自由人。在中国的情境下,人们的思想与行为受制于传统观念。在农村地区,市场不够大,分工不够深,人们不得不互相合作,共同来安排生产,在婚丧嫁娶、抚养孩子、赡养老人等方面合作。由此形成的熟人社会的规则,在一定程度上也约束了人们的思想与行为。不合群、特立独行,会有人说三道四。亲戚邻居会给你压力:20出头就该结婚,对象要有房子,结婚后马上要生孩子,然后承担很多家族互助的重任。传统习俗会带来许多约束。但到了城市,市场提供了诸多服务,熟人间互助协作的依赖性下降,年轻人有了更多自由空间。家族亲属不再是组织生产和生活的核心。所谓的“剩女剩男”、丁克家庭,从另一个角度看,是城市给我们提供了很多的权利和自由。 

城市有更大的市场、更新的产业,更多的权利,都会促使城市有更高的收入。

但是,中国的城乡差距跟世界上其他地方又不太一样。全世界的城市在变大,城市的收入高于农村,但在中国,城乡收入差距远远高于其他国家。如果你去日本、美国、欧洲的一些农村,你会发现他们农村人口不多,但是他们的人均产值、收入并不比城市差很远。乡村居民住的是小别墅,家电、装修、装饰、生活方式跟城市差不多。我访问过美国得克萨斯州大农场的一家人,家里三个孩子都考上哈佛,家里有两部车、ipad、现代电器、家具和厨具,生活方式也现代。但是在我国,城市和农村是两个世界,城市像欧洲、农村像非洲

为什么中国的城乡收入差距那么大,远远高于世界其他国家?2017年,我国城镇居民人均收入36396元,农村13432元,城市是农村的2.7倍。但是城乡财产性收入差距大。2015年,城镇人均财产性收入3042元,农村是252元,相差12倍。这几年,城市房价上涨非常快,北京某些区域甚至到了10万/平米,重庆成都也在2万以上。城市的财产性收入随着通货膨胀、经济发展、房价升高而快速提升,但是农村房屋的合法化非常低,导致财产性收入低,与城市的差距越来越大,城乡贫富差距也越来越大。背后的原因是,一方面,城市的发展本身就有一定的吸引力,导致农民离乡进城;另一方面,不像西方国家一样,农村人离土离乡带来农村人口的减少,农民土地的增加,畜牧业等农村产业得以发展,农民收入增加。中国式农民的离土离乡,是伴随着农村产业衰落、住房闲置、基础设施破败。不少农村依靠政府输血才得以维持。这是中国跟欧美、日本城乡差距不同的特殊现象。

从表1可以看出,与2003年相比,在2015年,北京、天津、上海的城乡收入差距扩大。因为城市发展越来越快,而各种制度因素导致农村没法借助城市的发展得到同步发展,所以城乡收入差距扩大。同时也注意到,重庆和成都搞过统筹城乡综合配套改革,差距在缩小。

表1: 城乡居民人均可支配收入比

城乡差距的扩大和缩小,主要体现为财产性收入的差距。2015年城镇居民财产性收入3042元,农村是252元,全国城乡差距是12倍,北京约7倍、天津约4倍、上海约10倍、重庆约7倍、成都约2倍。

表2:分地区居民人均财产净收入(2015年)

 

城乡收入差距扩大的同时,城乡互动在增强。人们到城市去,城市资源也下乡。休闲农业和乡村旅游的游客数,从2008年3亿人次增加到2015年的22 亿人次,在国内旅游业中的比例从2010 年的不到20%增加到2015年的55%。全国银行业金融机构涉农贷款投放,从2007年的61.2亿元,增长到2016年的280.2 亿元。外地人到大城市生活,27%的人住在城中村。

虽然城乡互动在增强,农村居民到城市居住,但是城乡差距并没有显著缩小。我们需要为中国的特殊现象给一个解释。

二、城乡融合:体制成本解释

(一)体制成本假说

中国已经结束了费孝通的“乡土中国”时代,进入了“城乡中国”时代——一半是城市,一半是乡村城市和乡村在地理、文化上联通,城乡互动变快,为什么城乡发展的巨大差距得以持续?影响城乡融合的关键因素是什么?我们应该建立一个什么样的制度体系来更好地缩小城乡差距?

我们从体制成本的角度解释城乡差距大的原因。

首先,斯密提出:分工提高了生产率;分工的深度取决于市场的广度。农村的大婶,会种地、砍柴、做饭、洗衣、养猪、做被子、做鞋,什么都会做,但是主要为家里人服务,市场小,一年也赚不了多少钱;再看我们中央财经大学的保安,啥也不用做,站一天就有收入,一个月三四千元。为什么农村人什么活都会做,但是依然贫穷,而北京的保安每月有几千元的收入?因为农村和城市的市场规模不一样。城市服务的用户规模非常大,就允许他只干一件事儿,提供精细的产品,再去换其他人的产品。城市的保安每天服务上万人,每人每天给他一分钱,一天的收入就有一百元;而农村的大婶,什么都会干,但市场非常小,所以收入比较低。城乡市场规模的差距是首要原因。

其次,科斯提出:交易成本较高时,不同的产权安排会影响交易的效率,从而影响市场的效率和专业化分工的程度。市场越大,很多因素会阻碍交易,提升交易成本。你想卖、不让你卖,也不能随便把东西卖给别人。在我们国家,巨大的交易成本是体制成本。

第三,周其仁老师提出“举凡体制确立、运行和改变所耗费的资源,就是体制成本”。与我们常说的“制度成本”不一样,“体制成本”更强调成体系的制度,而非单一的、个别的制度安排,特别是把重点放到约束着自发自愿行为的社会强制力本身的约束条件。比如土地制度、医疗体制、教育体制,这些制度安排成体系,也有强制力的约束。

中国的改革经验,是从1978年开始实施的一系列制度变革,大幅度降低了经济体系运行的成本。要让市场发展起来,就需要降低阻碍市场发展的体制成本。国有企业改革、粮食体制改革,都是在降低体制成本。土地制度改革的逻辑,是不断破除土地制度体系对土地权利交易的阻碍,持续地降低体制成本,大幅提升农民财产性收入。城乡融合发展的深度,取决于体制成本下降的程度

体制成本不是无中生有,它内生于体制本身。我国的制度体系设计,本身是为了降低管理和运行已有体制的成本,但是增加了市场的交易成本。复杂的土地管理制度体系,部分地是为了减少国土部门管理土地的成本,但是却极大地增加了土地市场的交易成本。 

不同体制下,交易费用不同,市场整合的深度就不同;体制中的组织与制度安排降低了整个制度体系的管理与运行成本,但是增加了市场整体的交易费用;已有的成体系的制度安排与相关利益群体,会阻碍体制成本的下降;但是创建与整合市场的增量收益,也会促使体制外的群体突破体制,实施降低体制成本的努力。市场整合的深度取决于一系列改变制度体系的努力。

需要注意的是,这个体制不是1978年改革之前的体制,而是在杜润生那一代在80年代推行的改革后,在90年代被其他群体重新设立的体制。为什么改革开放这么多年,农村还是没有发展起来?因为在80年代末90年代初时改革变缓,又冒出了新的体制,借由98年的《土地管理法》,计划经济的思想凭借新的国土管理体制延续,体制成本又重新升高。

(二)中国的土地制度体系以及体制成本的升高

80年代改革之初运行的是城乡两套独立的土地制度。农业部门管理农村土地,建设部门管理城市土地。城市土地以划拨为主,无偿使用;农村土地发展乡镇企业,无人管理,当时办乡镇企业也无需用地指标。

1986年,成立国家土地管理局,统一管理城市和农村土地,构建保护耕地的国家政策,耕地保护成为国土部门合法性和权力的来源。

1998年《土地管理法》建立了新的土地制度体系:

(1)实行土地公有制,但国家可以征收集体所有的土地;

(2)城市国有土地的有偿使用制度;

(3)包括严格控制农地转为非农用途在内的用途管制;

(4)对包括宅基地在内的农村建设用地转让权的限制;

(5)建立了垂直的土地管理组织,包括各地的土地管理局和土地监察制度。

土地制度体系的建立降低了土地管理的体制成本,提高了国土部门在体制内的重要性,但是割裂了城乡土地市场,把原来没有限制的农村土地与城市隔绝,限制了农村土地的流转使用。城市发展需要空间,但是城市扩张又不允许农村集体土地经由交易进入城市,这就增强了国家和政府征地的动力。

一些学者认为中国的土地制度是伟大的创新,但其实不是,美国历史上就有过,后来被废除了。美国19世纪早期,也有类似的靠出让国有土地的收入为基础设施融资的做法,但是从1837年到1841年,美国有8个州的地方债务破产。财政危机导致了美国全国性的经济危机,程度仅次于1930年代的大萧条。其后,美国各州经历了一系列财税制度和宪政制度改革。我们的体制并不先进,在发达国家早就制造出巨大的问题。

(三)高体制成本阻碍了要素流动和城乡融合

第一,体制成本限制了城市与乡村发展的土地空间。农村土地产权不清阻碍了城乡融合:村庄活化、合理规划需要人气、产业聚集,需要灵活配置的土地空间;集体建设用地入市合法权益得不到保障,政府征地变为城市化的唯一选择;宅基地出租与转让受限,空心村问题愈发严峻;用途管制下建设用地使用权配置不当,土地利用效率低。

第二,体制成本阻碍了乡村住房升值。下图是北京白各庄村建设的楼房,甚至比周边国有土地上的经济适用房品质还高,但房价不到国有土地上住房的一半。虽然单价便宜,但买房并不便宜——买国有土地上的住房,可以通过银行贷款,只需付部分首付,但买白各庄的住房,银行是不会贷款的,需要找民间担保公司提供半年的资金周转,所以实际支付的钱并不少。农村土地产权不清致使抵押贷款难,导致农民资产无法变为资本、财产性收入缺失。在城市房价大幅提升的背景下,乡村房价没有显著提升,城乡收入差距进一步扩大。

 

图1:昌平区北七家镇白各庄

第三,体制成本阻碍了现代农业发展。现代农业需要建设用地,一三产业融合发展也需要建设用地。石嫣是北京分享收获农场的农场主,是人大博士、清华博士后。她在美国当过农民,学过种地。她想过农民的生活,不想回城市。毕业后,她回到了北京顺义的一个农村,当农场主搞有机农业,聚集了上百个热爱农村农业的年轻人。但是遇到一个问题,像她这样有技术、爱农业、爱农村、不想在城市生活的人,在农村待不下去。这些新农民,在农村难以长租或购买宅基地,短期租房没法给予安定的居住条件;没有当地农村的权利,孩子上学是个问题;搞现代有机农业需要检查农产品的品质,要查看蔬菜、水果和猪肉是不是打药,就需要设施用地,他们建了大棚,却面临被拆除的风险。体制成本阻碍了热爱农村农业的人进村。

中国农业的问题是重量不重质。国家政策仍然追求粮食产量“多少年连增”,但人们对农产品的消费需求已经升级,对高品质农产品的需求快速增加。在对普通粮食作物的需求没有增加(甚至下降)的情况下,粮食产量(供给)的增加,必然导致粮价相对其他产品的价格下降。通过农业补贴维持产量,又会导致财政损失、粮库过度储存的问题。现代农业需要农民积累掌握更先进的生产技术和市场能力,提高人力资本,但是土地制度和粮食补贴将农民束缚在传统农业上,减少了改变的机会和动力。

第四,体制成本封闭了城乡权利的开放。权利封闭的村庄制度表现在:仍然强调集体经济组织成员权,农村权利不向外人开放;技术与资金难进入,资金成本高,宅基地不能向外转让。

权利封闭的城市制度表现在:教育、社保、财政与户籍等制度导致农村来的务工者无法享受城市同等权利:

1.教育方面,20%以上的农民工子女无法入读公办中小学。不少在城市接受过完整义务教育的农民工子女,无法参加中考和高考。 

2. 医疗社会保险方面,农民工参加职工基本医疗、城镇职工基本养老保险、失业保险的比率很低。住房保障方面,城市保障性住房基本不对农民工开放,农民工公积金缴存率也很低。

3. 农村“三留守”问题突出,打工者难以带领老人孩子进城。据推算,目前农村留守人员总数超过1.5 亿,留守儿童超过6000万,留守妇女约4700万,留守老人约5000万。 

4. 2017年,常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距达到16个百分点。这意味着,2亿多农民工进入城市居住生活,但未享受与城镇居民相同的权利。

三、降低体制成本的地方实践

如果能建立城乡统一的市场体系,城市和乡村就有巨大的市场空间可以提供发展机会,刺激政府、农民、企业等各方努力构建和进入市场,打破阻碍市场交易的体制、降低体制成本。发展的机会促使全国各地陆续开展了一些改革实验。

第一,集体建设用地入市。截止2018年3月,全国33个试点县共有812宗、总面积1.6万亩(1.13%)集体建设用地入市,获得183亿元收益。入市价格平均114万左右。

德清东衡村用集体建设用地入市建设规划面积为680亩的钢琴小镇。通过集体土地入市,把一些在违法土地上分散的小微企业集中起来,建设集体土地上的钢琴园区,提升基础设施,提供合法土地与房屋产权,降低了企业的成本。企业在园区聚集后,产生了广告宣传效应,产业得以更快发展。东衡村将土地入市获得的收益进一步用于发展第三产业——建立赵孟頫祠堂及相关文化产业。土地市场为发达地区的农村产业发展提供了资金和空间。

图2: 德清东衡村钢琴园

集体建设用地入市大幅降低了乡村发展的体制成本,但仍面临其他方面的体制成本:乡村规划与土地出让等程序繁杂;调整规划的权利受到限制,比如,将宅基地改为商业用地入市仍受约束;与土地财政竞争,政府控制入市项目的审批权。政府具有集体土地入市的最终决策权,而政府不完全是一个中立的第三方交易平台,它还在经营城市土地。政府参与市场竞争,但并不是一个纯粹的公司,它还掌握着制定竞争规则的权力。体制安排导致竞争天然就是不平等的。与城市土地相比,乡村土地仍不具有同等的权利。

第二,成都统筹城乡战略。

在2007-2010期间,成都实施城乡统筹,开展农村土地确权,实施土地整治和增减挂钩,试验集体建设用地入市。在这个阶段,成都面对的体制成本,是国有平台公司垄断土地整治,指标只能“点对点”置换,且不能跨县交易。

从2010年开始,成都逐渐实现城乡融合,由企业和农民主导土地整治,建立成都农村土地产权交易所(农交所),构建市场化的建设用地使用权交易体系(指标交易体系)。这个阶段面对体制成本是,指标价格由政府固定、指标落地审批流程多、周期长。

成都改革取得了成效:

集体建设用地入市:截至2015年,共交易102宗,2221.42亩,8.09亿元,平均36.42万/亩。

增减挂钩:截至2015年底,已累计投入480亿元,完成300余个挂钩项目,复垦面积15.20万亩,产出8万多亩节余指标,改善了64.7万户近200万农民生活居住条件,相当于2014年成都市辖区建成区面积的8.8%。

灾后重建:“5·12”汶川地震和“4·20”芦山地震,灾后重建立项异地挂钩项目126个,筹集并拨付灾区建设资金124.21亿元。

指标交易:截至2017年,已成交建设用地指标600多宗、3.58万亩,成交金额100多亿。

建立了新型土地产权交易体系:农民集体和农户作为土地整治项目的实施主体和指标的供给主体,个人和企业在内的社会各类投资者均可参与实施整治项目;土地指标的需求方可以通过实施整治项目和农交所交易两种方式取得指标;农交所指标交易采取“持证准用”制度。2011年5月至2017年4月,共有54家投资者参与农村土地整治,成交887宗、4.9万亩、147.6亿元;在挂84宗、1.5万亩。

成都城乡统筹发展极大地降低了城乡融合面对的体制成本,但是体制中其他的制度约束仍在制约融合的深入。成都仍然面临的体制成本包括:指标无法跨县、跨市交易(扶贫指标可以在省内甚至全国交易;但是跨市的指标交易面临地方政府对本地区项目和指标的保护);指标交易价格被固定在30万/亩;指标落地审批流程长、使用时间长、效率低,最快17个月,有的长达10年;改革试验面临体制成本,官僚体系审批土地指标和产权的效率低下。改革具有巨大的社会效益,但是改革者却要承担风险,官僚体系为了规避风险,不愿意推动改革试验。

第三,重庆地票。重庆的特点是大城市带大山区。富的地方非常富,穷的地方非常穷,扶贫压力大。这么大的区域,需要靠城市消费带动周边发展。地票成为一个非常有效的扶贫工具,利用城市收入带动乡村发展。

地票是扶贫的重要抓手。我在重庆山区拜访过的老人,通过复垦宅基地获得10万元的收入。老人获得这笔收入,搬到靠近公路的儿子家住。重庆已转让25.8万亩地票,计505亿元。其中,17个贫困区县出让地票16.48万亩,324.86亿元,占总规模的2/3。13.63万户进城落户获得110亿元。复垦项目的收益,可以做收益权质押。重庆通过质押和农房抵押融资达371亿元。年均使用地票占年度用地规模的10%-20%。

重庆地票比成都更先进地方是,新增经营性建设用地全部使用地票,基础设施用地使用计划指标。此外,地票拓展了生态功能。

地票面临的体制成本是,由政府的土地整理中心向银行借钱,垫资复垦,需要一年的时间回款,周期长、成本高。这就导致土地整理的进度,远远落后于农民参与复垦的意愿。

第四,民营城市——成都双流蛟龙港。

蛟龙港创建于2004年,由双流县政府招商引资,最初是蛟龙公司投资兴办的工业园区,规划面积4.3平方公里,已容纳10万人就业,年产值200亿元,年税收4亿元,容纳了1000多家企业。自建基础设施,包括沥青混凝土道路、污水处理厂、供水厂、110kv变电站、排洪沟、地下管廊、住宅公寓、写字楼、大型商业购物中心、五星电影院、水族馆、改造河道等。

与政府建立的城市不同,民营城市对打工者更加开放。政府为了赚取土地出让金,倾向于大的基建项目和地产项目,对收入比较低的人群及外来打工者不太关心。只有在社会压力下,建设一些公租房解决部分住房问题。蛟龙港一开始就是面向园区的企业建设的,要解决企业工人的住房问题,其住房也是大量面向打工者群体。蛟龙港这样的民营城市是为打工者建的。

临近蛟龙港有一个国有开发区,引进的是高大上的产业,土地利用效率和就业吸纳效率都比较低。蛟龙的亩产税收是国有开发区的4-5倍,每平方公里就业是国有开发区的30多倍。

蛟龙港通过灵活多样的合约安排提升了发展效率。

首先,蛟龙与村民签订了土地租用合约。在2003年底,九江镇、东升镇的万年村、大渡村、石桅村、泉水八队等村村民将土地承包经营权还给村集体,再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议,以每年1200斤大米价格(每三年递增5%,保底价2.6元/公斤)将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司,期限为55年。住房与建设用地方面,与街道办事处、村民签订安置协议,补偿在2014年达42万元。

与农民的协议使蛟龙得以获得连片土地,使蛟龙得以获得连片土地上的租值,减少了投资的外部性。

其次,蛟龙与政府签订了合约,约定“蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建,并报经县政府相关部门审核备案”。双流政府以扶持奖励政策的方式,将对蛟龙“承诺的每平方米实现税收100元,每年按地方实得(指扣除乙方区内企业已享受优惠奖励扶持政策后的地方实得部分)的25%财政扶持给乙方发展;达到每平方米税收80元的,按20%财政扶持给乙方发展”。

第三,与蛟龙修建的工厂、写字楼、公寓签订出租协议,约定税收分成。其中,与写字楼企业的合约:“每100㎡建筑面积单年完税超过10万元人民币的,即可享受税收奖励政策,即甲方对乙方单年完税超过10万元人民币/100㎡建筑面积的税收部分,按照县级留存部分的50%给予乙方奖励”

税收分享的合约是多样的。例如,与工厂签订的合约约定:“企业每年两税总计应达到15万元/1000平方米建筑面积标准,若未达到以上收税标准,则乙方自愿同意甲方在原工厂使用费的基础上,按每月每平方米3元增收乙方一年的使用费”。

通过税收分享合约,蛟龙建立了免收学费的私立学校。对达到税收标准的企业和个体工商户,蛟龙公司为其在蛟龙港五星学校就读代交学费(民办中小学,学费每学期约2000-3000元):“一、入驻蛟龙港的企业,凡在园区年上交税收达到50万元以上的,每50万元解决1名企业在职职工的子女入学,享受蛟龙管委会的入学优惠政策,依次类推。三、在蛟龙港从事第三产业的个体工商户,在港年上交税收在5万元以上的,每5万元解决1名个体工商户的子女入学,享受蛟龙管委会的入学优惠政策,依次类推。”

政府建立的城市,依靠企业和居民缴纳的税收来提供学校、医院、交通、治安等服务。蛟龙港通过招商引资,为企业提供服务,增加了政府税收,再通过与政府税收分成,也可以提供学校、交通、治安等服务。

分成合约激励了各方增加投资、提高土地等资源的利用效率;鼓励政府提供产权保护,降低企业注册等行政服务的交易费用;规划权、税收分成,以及连片开发,使蛟龙有激励最大化土地租值并促进产业升级

伴随人口聚集与城市发展,市场租金相应提高,蛟龙通过重新订约提高租金来促进产业升级。通过补充协议等方式,在2004年,每平方米租金7元,2010年升至10元,2015年是15元。

原村民成立了蛟龙社区,社区由原九江镇万年村、大渡村、石桅村和泉水八队合并而成,辖区内面积3.93平方公里,户籍人口4013人,分为七个村民小组,辖区内共居住5万多人。蛟龙社区管辖蛟龙工业港的部分区域,但并不与之重合。蛟龙社区几乎没有集体资产。基础设施和配套设施由蛟龙公司投资修建,蛟龙工业港提供交通协管,学校和医院也是民办,而蛟龙社区的主要职能是提供宣传、城管、社保、辅助公安派出所等服务,将经济权利与村庄的政治权力相分离。

蛟龙的案例说明,只要产权清楚界定,城市的合约形式可以是多样的。

蛟龙面对的体制成本有:在我国的体制约束下,蛟龙港建设时的建设用地指标,需要政府协调;地铁、机场、主干道等基础设施,以及社保需要政府协调;不同于美国地方自治、自行招募警察的制度,在我国体制下,警察等公共服务仍需要政府提供;蛟龙与农民在租赁土地的过程中,政府起到了协调作用;面临政府对税收分成、补贴等条款的违约成本。

上述案例表明,城乡融合发展问题的核心是产权的界定,尤其是土地权利的配置。靠近大城市周边,获得建设用地使用权的项目,更容易发展成功。利用市场机制,采用发展权交易(建设用地使用权/土地指标交易)是优化资源,提升效率的有效方法。同时,市场机制的运行面临高体制成本的挑战。

四、构建以市场为核心的产权制度体系

(一)未来道路:构建什么样的制度体系,降低体制成本、促进城乡融合?

未来的新体制,应该是“统一的城乡发展权市场+民营城市”

当前的体制限制了产权的界定与转让,提高了城乡融合的成本。即有的产权体制,是根据理论设计出来的。例如农村宅基地制度,“三级所有、队为基础”的集体土地制度。但是理论是有适用条件的,不具有普适性,怎么能用有限的、静态的理论制约全国农村土地产权的发展?

即有体制具有较高的体制成本,极大地影响了经济的运行:建设用地使用权的规划与计划配置缺乏效率;人口减少的中西部地区,土地利用效率低、具有大量鬼城与工业园;人口多的大城市,缺少建设用地指标;农民的产权残缺,缺乏建设用地使用权、收益权与转让权;规划与计划给予官僚机构过多权力,官僚体系规避改革与探索,阻碍了乡村发展,同时也提高了城市发展的成本。

城乡融合的核心是发展权的配置问题:产权的配置,是由人为设计的规划决定还是由市场决定?

先来看两个经济学原理:

一,在产权清楚界定及低交易成本的前提下,市场可以减少外部效应。规划的作用是减少人们的互相侵权,也就是减少外部性,但是规划并不是唯一的,也不是最有效的减少外部性手段。在产权清楚界定与低交易成本的前提下,可以通过市场交易补偿利益受损者,同时将产权转让给资源使用效率更高的一方,从而提高资源的使用效率

二,市场交易显化了资源要素产权的市价,有助于产权更清楚的界定,以及通过市场得到更有效的配置。资源要素无法进入市场,或者市场不够厚、不够大,就无从为要素更清楚地定价。要素的定价不高,或者不清楚,使用要素的收入就要打折扣。采用法律界定产权与通过市场交易转让产权,都要付出成本。要素的收入低,人们就会选择成本较低的界定产权的方式,采用法律等正规体系界定产权,以及市场体系转让产权的激励就少。

未来的方向,是在全国层面构建以发展权交易为核心的产权制度体系。建立全国性的统一市场。

如何实现全国统一的、城乡一体的发展权交易?在自然资源部国土空间规划的约束下,将建设用地使用权交易(即目前的指标交易),上升为包含生态、林地、草地等多种维度的发展权交易。

发展权的交易不再实行国有、集体双轨制。比如,经营性建设用地不分国有、集体,全部由市场交易购得;基础设施用地等不分国有、集体,都按计划获得。这就避免了在初始产权配置上过多设计的麻烦。初始确权后,由市场决定产权的最终归属。与按照理论人为设计的农村产权制度(如宅基地制度)、耕地保护制度以及规划的主体功能区相比,新体制可以更有效的配置资源,同时可以补偿限制发展的地区,实现效率与公平的统一。

通过发展权交易降低城乡发展成本,提高农民收入。发展权交易为宅基地有偿使用和退出提供激励,为农民脱贫、养老、公共服务、发展产业提供资金,降低土地的使用成本,降低城市的发展成本,降低乡村发展的土地成本,鼓励社会资金进入土地复垦。可以探索发展权租用等多种交易方式,避免农民发展权的一次性丧失。

以发展权交易带动城乡权利双向开放把发展权变为农民可携带的权利,实现人们在城乡之间、城市之间、村庄之间自由迁徙。在快速发展的乡村,让外地人、城里人携带发展权下乡,可以拓展乡村发展空间、提高乡村振兴的效率。外地人带资源下乡,甚至可以加入集体经济组织,促进乡村更开放和包容。对于外地人进入较快较多的大城市,让外地人带发展权进城。大城市限制外来人口进城,是认为打工群体产生的经济产值低。让外地人带发展权进城,可以促进城门更大的开放。让农民带权利进城、让城里人带权利下乡。

要突破政府经营城市的体制,鼓励民营城市的涌现。政府经营城市的体制依赖于土地财政,会限制农村的发展权;面临短期升迁压力下的预算软约束,容易形成较高债务;土地、资金等资源配置效率低,带来效率低下的开发区,以及空城鬼城。

相比之下,民营城市更有效率。民营城市可降低城市建设、运营及债务成本;民营城市自负盈亏,避免了地方政府债务破产对整个国家财政体系的影响;民营城市的竞争促进城市的兴衰,促进人口迁徙,优化资源配置;民营城市较少采用暴力强拆,通过市场谈判给予农民更多产权转让的补偿。

(二)改变体制的条件逐渐成熟

伴随经济的发展和城市化的加快,改变体制的条件正逐渐成熟。体制改革可以从大城市及城市圈周边突破。大城市及城市圈对乡村土地有较高需求,有条件率先实现城乡融合。

目前,深圳等城市在实验集体土地上的租赁型住房。深圳把城中村纳入政府监管体系,在“十三五”期间,收储100万套农民自建房或村集体自有物业,经质量检测、消防验收等程序后,统一租赁经营与管理;城中村综合整治后,可统筹纳入住房保障体系,定向分配给符合条件的住房困难家庭。

建设用地使用权交易(即指标交易)的范围也在逐步扩大。土地指标的交易范围越大,指标的价格越高,越可能达成交易。越是在富裕和贫困地区,越倾向于参加指标交易。成都、重庆、郑州、义乌等地已建立官方的指标交易平台。未来应探索建立全国范围内的、跨区域的指标交易体制。

五、对一些争论的看法

改革不但是体制的改革,也是思想观念的革新。要进一步降低体制成本,还需要人们在观念上有更清楚的认识。

(一)资本下乡是否会造成土地兼并、农民流离失所?

土地兼并是老生常谈,但是传统历史书写的可信性不足。历史书写有“资治通鉴”功能,目的是警戒皇帝,但是资料的可靠性不足、且缺少逻辑分析。历史书写是事后的解释,且只是多种解释当中的一种,并不是真实的再现。我们不能用对历史发展的一种可能性的解释,来制定未来的政策,甚至限制人们的权利。

通过历史难以预测未来。伴随全球化和市场化,新产业、新技术、新制度、新知识的交流和进步越来越快,研究传统社会的经验对未来的借鉴和预测能力越来越小。在改革开放前,中国对外封闭,或许可以经由研究历史来获得启发。但是改革开放后,中国融入全球市场,与世界互动越发频繁,已突破了封闭时代下自身的发展规律。对未来的预测,不能再简单地向内找规律,把国家作为封闭分析的单位,而应“从世界看中国”,寻求世界普遍联系下的多元发展路径。

(二)经济危机爆发时,农村是否可能成为吸纳失业人口的缓冲?

1930年代大萧条、1997亚洲经济危机、2008经济危机,发达国家没有把人赶回农村,为什么我们就要把人赶回农村?经济危机是感冒,是对经济的调节,而不是癌症。在经济危机后,世界经济仍然在增长与快速发展,城市化并没有终止。

解决经济危机的办法是降低交易成本,提高资源配置效率,提高生产率,而不是把人赶回农村。农村的生产率低,把人赶回农村,只会恶化危机。何况,农二代已不会种地,生活方式已融入城市,即使失业也不会返回农村。经济危机时,国家会更可能保证城市的供应,让农村自生自灭,把人赶回农村相当于抛弃农民的孩子。

(三)宅基地能作为农民失业的保障吗?

许多农二代已融入城市,区别只是融入了大中小城市,但他们的生活方式已改变,即使失业也不回农村

保障人们生活的是就业和收入,而不是土地。农村不缺地,缺的是机会。只有一块盖房子的地,但没有产出和收入,不可能作为保障。城市的市场更大,与农村相比,提供了更多的职业选择,也比农村有更高收入,更容易生存。

不同时期,人们对保障的有不同的标准。农村住宅的问题不是缺少土地,而是住房质量差,农民希望住更高品质的住房。把宅基地作为保障,脱离了农民随时代变化的需求。

(四)不能利用宅基地开发商品房住宅吗?

不要把开发房地产赚钱当作问题,要看到开发与投资有较大的风险和高资金成本。在资金成本较高的情况下,搭配商品房住宅是回收投资,降低成本较快的方法。既然城市商业开发允许搭配销售商品房住宅,为什么不允许农村开发商品房住宅?不允许开发商品房住宅,降低了社会资金投入乡村的盈利空间,不利于乡村振兴。

(五)放开集体建设用地入市,会降低房价吗?

放开集体土地入市,对城市中心区,如金融街、CBD,影响不大。这些地区的产业集聚,可替代性较差。但是土地入市可以提供更多住房供给,对城市外围、郊区的房价或有影响,从而降低大城市年轻人面对的房价压力,降低工业及商业的土地及住房租金。在经济下行期,土地入市可以大幅降低经济体运行的成本。

(六)放开土地入市,会影响耕地保护吗?

耕地保护的难易,受实施耕地保护成本的约束。在土地价格高的地区,政府、企业、农民都会想办法违法占地,实施耕地保护的成本高,耕地保护更难。在土地价格地的地区,保护耕地的成本更低。因此,问题的关键在于土地的空间配置效率:把耕地配置在实施保护的成本较低的区域。

实施规划下的耕地保护,是为了减少人们占用耕地,对社会产生的外部效应。但是,在存在外部效应的情况下,国家可以通过立法来减少外部效应的影响,也可以通过确立产权、建立市场来减少外部效应,如建立碳排放权交易体系。

某些情况下,消除外部效应导致的代价可能比外部效应造成的损失更大,应允许适度的外部效应存在。比如排放污染会造成身体健康损失,但是完全消除污染,可能带来失业、物价升高等一系列问题,对经济造成的损失更大,应允许适度的排放量。

外部效应有多大,采用哪种方法,是需要分析和评估的,不能仅仅因为存在外部效应,但不评定外部效应造成的损失,以及解决外部性的各种方案及成本,就立法限制公民的产权。

(七)评价不同制度的原则:用理想改造现实?

不能拿市场开放下可能出现的问题与理想世界作比较。既让农民参与市场交易致富,又让农民不冒风险,这样的理想世界并不存在。任何制度都是不完美的,我们要做的是分析各种制度下的问题和成本,在不完美的制度中选择相对不那么差的。

有人担心,放开土地市场可能会发生种种问题,但是封闭土地市场也存在许多问题。在当下,封闭市场存在的问题要大的多。城市土地供给不足,房价越来越高,工商业土地与房屋租金高企,经济体系的运行成本太高。城乡贫富差距扩大,城市居民财产增值,越来越富裕,相较之下,农村财产性收入缺失,乡村衰败。目前的体制再不改革,对经济的伤害会越来越大。

(八)问题的核心:根据理论建立的体制,是否尊重个人(农民)的产权?

立法者是否应该根据理论来建立体制,限制他人的权利?

任何理论都是对世界的一种假说,而非真理。理论在面对现实时,都有其应用的局限性,也因此,使用理论时,往往产生意料之外的后果。用理论作为立法基础限制公民的产权,会极大地降低公民使用资源的激励,提高经济整体的运行成本。

因此,问题的核心在于,按照怎样的原则来界定产权?是按照立法者的理论来限定产权,还是尊重个人产权,让农民按照自己的意愿处理自己的财产?我们要相信,我们并不比实践中的农民有更多的市场知识,农民对市场的反应是合理的,从而,尊重产权会降低整个经济体系的运行成本。同时,尊重个人产权,不代表不考虑国家利益。我们可以通过建立市场体系等,来协调各方利益。但不能大而化之,以假想的问题或危机为由,限制个人利用其产权所进行的探索试验。

五、结论

改革开放后体制成本曾一度大幅下降,连续的改革与开放带来了中国经济的快速增长。但是在经济快速发展的同时,以管制产权为核心的规划理念,又借助层层管制重新抬高了体制成本。体制成本的升高极大地削弱了经济发展的活力,中国经济开始高位下行。

体制改革能大幅降低体制成本,在较短的时期促进经济的恢复与发展。降低体制成本的方向是还权赋能,也就是减少规划和管制的约束,让公民具有更多的权利,从而更好地利用具体的信息并激发更大的活力。

中国的土地制度割裂城乡土地市场,削弱了农民的产权,具有较高的体制成本。改革土地体制,有助于释放更多空间资源,大幅增加土地供给,降低经济发展的成本。

产权、市场、体制,是我国经济改革与发展得核心命题。土地制度改革的目标是:归还农民产权、建立统一市场、降低体制成本。 

2018年11月1日于成都和盛城乡书院的发言

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