我国大部分城市是政府征地拆迁、建设并运营的城市，称之为国营城市。这样的城市化模式有一些问题：房价高，工业用地占比大，单位土地产值低，征地拆迁成本高，上访一度成为很大的矛盾。此外还有中西部空城、鬼城的问题，教育资源供给不足的问题。

 

但是，政府建设城市也有其优势。其一，征地拆迁的成本会低一些。成本低，土地利用效率就不高。代价越少，就越得不到重视。其二，土地出让，可以获得投资的外部性收益。投资修路，两边的土地如果增值，收益不被投资方拿走，就没有投资的动力，没有积极性修路。政府建城市，可以通过连片开发，把投资收益内部化。

 

在现实中，出现了一批由企业和村庄建设和运营的城市，称之为民营城市。

 

 

成都双流蛟龙港

成都双流区蛟龙工业港，是一个在4平方公里土地上，由民营企业建的城市。城市的人口有10万人，产值200亿，税收4个亿。经济密度高，每平方公里人口2万多人，产值50亿，税收1个亿。高密度的产值与税收对人群的聚集，尤其对农民工的住房、医疗、教育的帮助非常大。

 

蛟龙港为中小企业提供厂房。小企业的聚集创了就业机会，吸引了大量农民工来工作，人气聚集了起来。蛟龙港顺应人口聚集，建设了商场、住宅小区，海洋馆、学校等。蛟龙港从一个工业开发区，升级为一个城市。基础设施夜由企业投资修建，包括道路、污水处理厂、供水厂、110千瓦变电站、排洪沟、地下管廊。在4平方公里土地上聚集了十万人，单位面积的人口与产值远高于不远处的，面积有80平方公里左右的国有开发区。

 

很多政府官员认为，政府主导城市化可以降低征地拆迁的成本，内化基础设施投资的外部性，统一规划并更有效地配置资源。作为一家民营企业，蛟龙是怎么解决这几个问题的呢？

 

建设城市不一定要把土地国有化。租用农民的土地也可以建城市。蛟龙港的4平方公里土地就是租用农民土地建的城市。租用土地也可以进行连片开发。租用农民的土地后就获得了连片的土地开发权，把开发获得的收益投下一个片区再开发。蛟龙跟政府签了一个分成合约，蛟龙修建基础设施，利用道路两边的土地招商引资。物流、交通改善了，企业的产值提高了，税收也提高了。增加的税收在政府和企业之间分成，25%的企业增值税返给蛟龙，蛟龙就有动力投资基础设施建设，提高这个区域内企业的产值和税收。连片开发和税收分成，把投资基础设施的外部性收益外溢到道路旁边的地块上，变成蛟龙收益的一部分。不需要政府征地，也能解决基础设施的外部性问题。企业只要租用大片土地，用租用的方式，也可以获得收益，并有积极性投资于基础设施。

 

民营城市的特点是高度依赖于合约。主要的协议约定包括：

 

一，在2003年，九江镇与东升镇的八个村和蛟龙公司签订了农民拆迁安置协议。2014年，给农民的住房补偿达到了42万元。蛟龙获得了连片开发的土地，也获得了开发土地的收入。

 

二，蛟龙与政府签订的协议中约定规划权备案，蛟龙工业港的规划与双流总体规划相符，但是这4平方公里区域内部的规划完全由较龙港制定。获得了规划权，蛟龙就可以按照自己对市场的认识提高土地利用效率。

 

三，税收分成。双流政府以扶持奖励政策的方式，对蛟龙承诺的每平方米实现税收100元，每年按地方实得25%分给蛟龙，这样蛟龙就通过投资基建，获得了土地上的收益。蛟龙获得了税收分成、租金的收益、租用厂房的收益，再将其投入修基础设施。基础设施修好以后厂房租金提高，税收增加，蛟龙的收益进一步提高。

 

四、税收返还清楚地体现在蛟龙和入驻企业的合约中。蛟龙与园区写字楼企业签订的合约是，如果每一百平方米的建筑面积单年完成超过10万元人民币的税收，蛟龙把政府返还税收的一半给这个企业。政府与蛟龙签订合约，蛟龙与园区里的企业签订合约，形成了层层分成合约。园区里的企业有动力提高生产效率。

 

一系列机制，促使蛟龙有动力提供公共服务。蛟龙建了一个准公办学校。对达到税收标准的企业和个体户，蛟龙代交学费。为了激励企业多交税，蛟龙规定，凡是在园区交税达到50万以上的，每50万元解决一名企业员工子女入读的问题。这和公办学校的原理是一样的。公办学校是用居民交的税收支持学校的运营。但是，实际情况是，很多在北京工作的人交了税，但是户口不在北京，孩子上不了学。在蛟龙，企业只要交了税，政府将一定的税收返还到蛟龙公司，蛟龙就有动力帮助企业解决员工子女就读的问题。利用税收分成，免除了民办学校的学费。不需要政府建公办学校，一样可以用税收办民办学校，解决教育资源供给的问题。民办学校的资金来源，不仅包括增值税，还包括营业税。蛟龙规定，从事第三产业的个体工商户，只要年交税5万元以上，就可以解决子女的入学问题。不用政府直接办学校，照样可以用一套合约和税收模式办准公办学校，解决公共服务的问题。

 

 

北京昌平区北七家镇郑各庄

民营城市的模式有各种各样的变化。北京昌平的郑各庄，是由企业和村庄办的城市。宏福集团招商引资，入驻了中央戏剧学院、北京电影学院、北京邮电大学的分校。建设了温都水城、滑雪场、养老院等。在3平方公里土地上吸引了3万多人。

 

 

河南郑州新田城

郑州新田城，是一家民营企业在7平方公里的农村土地上建的城市。新田城与村庄及镇政府签协议。镇政府承诺帮他们征地拆迁，但是实际上什么也没做。企业自己跟农民谈，以比征地高得多的价格把土地拿了过来。我访谈的一位农户，一个小组的组长，她跟我讲新房子和老房子是一平米换一平米。一栋楼的一个单元十套房子都是她的，每套大约是60多平方米，她再租出去当房东。这里土地贫瘠，以前种地每亩只有400元收益，人们不得不外出打工。新田城聚集了人气后，创造了新的就业机会，房租收益增加了，中老年人也不需要外出打工了。

 

企业拿土地，比政府强拆周期要长，资金成本高，但是土地使用效率更高，开发更谨慎。没有钱，就没法摊大饼式的去拿地。新田公司没有资金把7平方公里土地建满，就作一级开发商，修基础设施，把土地再交给恒大、碧桂园开发。为了吸引人来买房子，企业与郑州的公立学校、南方的教育集团合作，建了一个民办学校，许多家长开车送孩子来这里上学。

 

但是，因土地制度的限制，集体土地不能转让，银行的政策是国有土地才可以抵押。实际过程是，企业跟农民谈来的土地，还不得不把部分土地再次国有化。如果集体土地可以合法转让，就无需土地国有化。

 

 

城市的核心是合约

问题是，在人们的观念里，总觉得应该由政府建城市。理由是征地拆迁成本很高，基础设施投资有外部性。但是本质上，这不是政府和企业的问题，本质上是合约的问题。企业也可以建城市，而且在很多地方成功了。

 

还有很多人认为，必须土地国有化才能实现城市化。这个理念是有问题的。刚才举的例子都是租用农民的土地，获得了大片的土地使用权。不需要土地国有化也可以获得土地增值收益，获得开发城市的好处。

 

 

四种城市化方式

目前，主要有四种城市化方式：政府建城市、企业建城市，村庄建城市，农民自己建城市。

 

政府有强制力。企业不可能有政府的力量强。政府可以通过舆论、信仰、理念、国家利益的说词，暴力的使用来实现其强制力。企业主要依靠市场合约。村庄依靠熟人社会的关系来协调资源。农民自发建设的城中村，在国外被当作城市来对待。

 

这几种城市化方式，各有利弊。要看的是，在哪些条件下，哪种城市化方式相对更有效果。

 

民营城市是解决问题的一种方式。制度层面的因素影响较大。一是《土地管理法》能否修改，允许集体土地入市；二是企业是否可以购买建设用地指标，有转变农业用地性质的权利。

 

 

民营城市与供给侧改革

民营城市可以推动供给侧改革。城市要吸引产业与人口，就需要配套教育、医疗、交通、公园等公共服务。政府在提供公共服务时，受区域利益的限制，有一定的滞后。但是，企业在建设和运营城市时，为了吸引人口、产业，在一开始就配备教育、医疗。这些机构并不是公办，而是民营。民营城市能帮助解决供给侧的问题。其次，民营城市租用土地，跟农民谈判，对价格更敏感，会更加控制开发的范围、提高土地使用效率和经济密度。

 

 

本文为中央财经大学民营城市研究中心主任路乾在镜鉴与前瞻年会2017：新经济·新治理上的主题演讲，经本人审阅。