作者：路乾

日期：2024年2月26日

周其仁教授在2005年的文章《以法律约束政府总支出》中提出，“从争取更多财力用之于民的立场出发，真正的关键是减少被滥用财力的总量。……有没有哪一项限制条件，简明、易行、可收立竿见影之效，又与任何其他限制条件完全不相矛盾？我认为有的，那就是以法律约束政府总支出。”

笔者初次读到这个观点时，没有留下太多的印象。毕竟，“以法律约束政府总支出”的观点，与宏观经济学教科书里讲到的凯恩斯主义相悖。宏观经济学家常说，在经济萧条时，财政政策要发挥更大的作用，要不惜扩大财政赤字、债务来刺激经济，也不要担心浪费，因为可以带来所谓的乘数效应。这个观点与微观经济学里的“公共品”理论也相悖：理论上说，政府投资有公共品的性质，能弥补市场失灵及私人投资的不足。

但是，笔者目睹了大量地方债务及政府投资的浪费后，认为“以法律约束政府总支出”是很强的洞见。地方债务太高的原因，并非因为产业结构变化或基础设施建设的回报变低，而是政府支出的浪费太多。浪费太多是因为没有制度约束政府总支出，根源是没有制度约束领导总支出。领导指明了方向，下级就是论证执行，无法构成有效约束。国企债务构成了政府支出的收入来源，财政预算也无法构成有效约束。所谓的专家论证只是走过场、走程序。

“法律约束政府总支出”的理由

基本的经济学原理说，没有约束的公共资源不可避免地会发生“租值耗散”。资源本身就是约束条件：可支配的资源较少时，不容易犯大错。问题是，与几十年前相比，经济总量已大幅扩大，政府支配的财政及土地资源已不可同日而语。庞大的财政资源及国企债务没有足够的制度约束，难免会出现决策失误。

其次，许多政府官员是事业家，有干事业、出成绩的动力。宽裕的财政条件加上官员的事业心，扩大财政支出的主客观条件都具备。而越是目标长远的决策，越无法在短期验证，也看不清路径，在短期内就越可能犯错。

第三，政府的决策也并不完全是拍脑袋，政府官员的想法在一定程度上反映了社会各方的种种需要。各种呼声对政府投资于教育、医疗、环境卫生、乡村发展、生育激励、产业升级等等不绝于耳。这些呼声构成了扩大政府支出的“正当性”。问题是，这些呼声永远不会断绝，一种呼声消失了，另一种呼声就会产生。毕竟为民请命能为民意代表和专家带来名誉和正义感。可是各方专家历来只是提需要，从来不问钱从哪里来。财政的钱不是自己的，花他人的钱是不需要成本的。

“以法律约束政府总支出”，重要之处是不需要论证种种需要的合理与否，对支出总量提出了制度约束，为各种专家呼声之间的竞争设置了框架。各种诉求可以在这个框架下竞争公共资源。教育、医疗、环境、乡村、人口专家，要证明自己忧国忧民的方向对社会更重要、更有价值，就要论证为什么在其他方向上投资是更差的选择。要提高人口补贴吗？那就要在乡村、教育、基建或医疗上面砍支出。如果不能论证为什么自己的支出效果比其他方向更好，那就是为民请命的空谈了。

能做到吗？不容易。尤其是在经济下行期，目睹种种负面新闻，呼吁扩大支出的各方力量集结，单靠财政部门是拦不住的，政府面对着不小的压力。君不见，财政赤字守不住3%的赤字率。如果算上国企的显性与隐性债务，赤字底线早就突破了。这也是为什么要在法律中设下一道红线，明确约束包括国企投资在内的体制内的总支出。要点不在于财政赤字是3%还是4%，而是要把国企支出算进去，用法律为总支出设置总约束。

用法律约束经济下行期的扩大政府赤字冲动

经济下行为扩大政府支出救经济的理论提供了用场。凯恩斯理论所谓的“财政乘数”效应、公共品理论所谓的政府投资的“正外部性”，归根结底都是概念和理论。笔者在《为什么不应该用财政政策刺激经济》一文中已指出，大量的实证研究表明，财政乘数往往小于1。也就是说，没有证据表明财政刺激政策有效，凯恩斯的理论经不住实践和数据的检验。

其次，所谓的“公共品”是否具有外部性，要根据具体项目单独核算，不可一概而论。我们经常见到的，是一项公共投资在事先“论证”非常有用，在建成后却没有发挥太大的作用。中西部大量闲置的高速、路桥、空城就是浪费。类似的浪费不是单纯的人口密度问题，也不仅仅存在于中西部，在东部发达地区同样存在形式不同的浪费。经济学家不能固守理论教条，也不要急于总结发展经验，而是要实地考察一个个具体的项目，把账算清楚，哪些投资有效果，哪些投资没有效果。

还有种种呼吁政府产业基金投资特定赛道，促进产业升级的理论。这些理论基于有限的经验，看到某个城市投资某个企业带动了产业发展，就认为同样的模式适用于其他地区。这是典型的“幸存者偏差”：看不到政府基金投资产业的大量失败，也没有资料对总的投资回报进行详细的测算。

如果许多地区都学某种模式，投资于少数明星企业，这些企业即使有好的产品和技术，其价格也会变得昂贵。如何说明政府投资这些明星企业能获得合理回报？近年来，大量市场的专业投资基金纷纷失败，如何证明政府基金投资人的策略比市场更高明？政府投资不是亏了官员自己的钱，反思的程度往往比不上失败的市场投资人。没有投资实践经验的经济学家论证政府投资的效果，急于总结理论及模式，判断出错是难免的了。

此外，在真实世界中，经过产权与合约的界定，私人投资也可以提供所谓的“公共品”。笔者在《民营城市》一文中已指出民营企业提供城市建设及服务运营，生产所谓“公共品”的案例。重要的是，私人投资失败有财务约束，不能依赖政府强制力募集资金，这就约束私人支出有最终的边界，这个边界往往比政府滥用投资的边界要小很多。

经济下行期，面对各方压力，容易有扩大政府支出的冲动。花别人的钱不计成本，这是人性使然。用什么来约束人性胡来呢？只有增加制度约束，用法律等制度工具增加变来变去的成本。做不到这一点，这次扩大政府支出，就会变成下次遇到危机时，解决问题的“历史经验”被搬出来。病急乱投医，忘记历史教训，这也是人性使然。

用周其仁教授的话结语吧。“中国可以做到以法律约束政府总开支吗？不敢说。敢说的只有一点，如果做到，“中国世纪”云云，就划出了最重要的一条底线。在这个意义上，四分之一世纪改革开放带动的经济增长还能不能持续，成败在此一举。”

是的，在今天再读这段话，能更深地领悟“成败在此一举”。