作者：路乾

日期：2025年5月26日

"外部性"作为经济学的基础概念，常被用于论证政府干预的必要性。其核心定义为：某个体或机构的行为对他人产生收益（正外部性）或损失（负外部性），却不为此承担相应责任——既未因正向影响获得补偿，也未对负面后果进行赔偿。市场无法给予做好事的人正面激励，也无法给予做坏事的人惩罚，所以需要政府来介入调节。

在经济学教材中，教育、科研、国防常被视作正外部性的典型案例。这类公共品被认为无法通过市场有效供给，所以需要政府提供。例如基础教育若完全依赖市场，可能导致部分儿童失学，降低社会整体教育水平，所以政府建立普惠性质的公立学校。负外部性的代表则包括环境污染等，以汽车尾气为例，驾驶者不会对行人进行补偿，所以需要政府通过燃油税、新能源车补贴等政策进行干预。可见，外部性理论已成为支持政府公共服务供给、产业政策扶持及市场管制的重要理论依据。

笔者认为，尽管外部性概念在一定程度上反映了某些社会现象，但其理论缺陷远大于应用价值。

一、外部性的主观属性：主观评价无法客观度量

外部性理论的根本缺陷在于其内在的主观性特征，难以满足科学概念的可度量要求。表面上看，外部性是对客观经济现象的归纳，实则包含强烈的主观判断——因为任何外部性效应都涉及施加者与接受者的双向互动，而接受者的主观评价直接决定了效应的性质（正/负）与程度。以邻居弹奏钢琴为例，你觉得难听至极，我却觉得是天籁之音。这种主观差异表明，外部性并非独立于主观认知的物理实体，而是源于权利与价值判断的主观建构。一句话，外部性是主观的判断。

即使是看似客观的负外部性案例——如汽车尾气排放，也面临主观性的问题：尽管尾气排放量可通过技术手段监测，但具体扩散路径、个体吸入量、健康损害程度是难以客观量度的，而尾气带来的相应价值损失，属于主观感受范畴，无法进行客观量化。现行政策中基于尾气排放量的燃油税设计，本质上是用物理指标替代主观价值的理论假设，而非基于实际价值损失的测算。这种主观性使得外部性概念无法通过实证研究证实或证伪，也就不是一个科学概念。

二、公共政策的形成机制：外部性理论变成了权力扩张的理论依据

既然外部性存在主观不可度量，为何部分"外部性"能够推动政策制定，而另一些则被忽视？

所谓"外部性治理"的决策过程，并非基于社会总福利的科学评估，而是多重因素互动的结果。其中，社会观念共识、决策者个人偏好、利益集团游说等因素，实际主导了政策的具体指向与干预强度。

以产业政策为例，对特定产业的财政补贴往往并非源于对"正外部性"的精确计算，而是取决于相关部门在立法机构的争取力度，或是地方政府基于政绩考核的主动推动。这种政策形成机制导致外部性理论变成了权力扩张的工具——以地铁建设为例，部分大城市地铁网络快速扩张，年补贴规模高达百亿元。尽管地铁对交通效率有积极作用，但其带来的主观价值提升能否覆盖财政支出（如税收增加、政府债务）的负面影响，因为价值的主观性，无法在实证层面得到回答。而既得利益群体（地铁运营企业、建设单位、通勤乘客）的集中诉求，与分散的成本承担者（全体纳税人、存款人）之间的权力失衡，则使得这类低效政策难以退出。

也就是说，外部性带来的主观上的价值收益或损失，到客观上的具体政策，中间是一个巨大的转换。外部性的概念为公共政策提供了理论依据，却无法回答这些政策对于主观价值的影响，变成了权力扩张的理论工具。

三、管制创建的市场：对理论缺陷的权宜修正

有理论认为，可以通过“创建管制市场”解决外部性的问题——只要在管制下创立一个市场，明确外部性相关方的产权，就可以通过市场交易的方式来解决。如碳排放交易体系，试图以市场机制替代行政禁令。这种思路在既有制度框架下具有一定合理性，是对政府资源配置效率的改进，但并未触及外部性的主观评价问题。这种思路的本质是在承认政府管制的前提下进行的局部优化，反而强化了行政干预。

管制改变了主观价值的评估，从而强化了管制下市场交易的合理性。以国土空间规划中的"增减挂钩"政策为例，该制度通过跨区域调剂建设用地指标（建设用地使用权的空间转移），缓解了规划管制导致的资源错配。但是，指标交易的前提，是国土空间规划对土地权利的限制，导致了城市的建设用地价格高，农村的建设用地价格低。正是规划管制人为制造了城乡土地价格差异，才催生了指标交易的需求。这种"管制-市场"的共生模式，是对制度缺陷的修补，而非对外部性理论和规划管制的否定。

四、制度比较的困境：主观价值不可比较

有观点认为，应对外部性的最佳方式（政府管制、市场交易或法律手段）应基于实际效果比较，但这种思路在现实中面临根本障碍——由于外部性价值的主观性，不同制度的成本收益无法进行客观度量。在缺乏"上帝视角"的决策环境中，公共选择过程必然受到利益团体的影响，所谓"制度效率比较"更多停留在理论层面，难以转化为可操作的政策实践。

五、结论

外部性概念的核心缺陷在于其主观不可度量，这使其无法为公共政策提供科学基础。现实中的产业政策与行政管制，本质上是利益团体互动的结果，而非基于外部性的"科学推理"。从为政府提供权宜之计的对策建议，转而分析政策出台的公共选择机制，对于理解实践、理论、政策的互动可能更有价值。