产业政策和补贴并不是什么新鲜事，也可能是有用的。但与世界隔绝会产生严重后果。

2023年3月24日

作者：亚当·波森

彼得森国际经济研究所所长

从特朗普政府开始，到拜登政府执政期间，美国的贸易和工业政策优先考虑将制造业生产迁回美国。尽管存在种种分歧，但两届政府在这一过程中都无视其他国家。尽管国际贸易和投资体系的规则是由美国制定并为美国利益服务的，但两届政府都攻击国际贸易和投资有害于美国的经济和国家安全。拜登政府与两党国会议员一道，以零和的方式试图从其他国家夺走生产——明确地从中国夺走，而从其他国家夺走则略显客气。

产业政策虽然在国内颇受欢迎，但却基于四个深刻的分析谬误：自我交易是聪明的；自给自足是可以实现的；补贴越多越好；本地生产才是最重要的。这些假设中的每一个都与两个多世纪以来经过深入研究的对外经济政策及其影响的历史相矛盾。无论是来自中国的被夸大的威胁，还是当今技术与过去创新的貌似差异，都无法改变基本现实。

在美国或全球经济史上，产业政策——政府提供补贴和保护以促进某一热门行业的国内产能——并不是什么新鲜事，而且它可能是有用的。拜登政府重新推动对基础设施、研究和创新的公共投资，尽管其直接就业效益被过分低估，但还是值得欢迎的。但是，保护和促进位于美国的制造业免受外国竞争的影响，不仅对产业政策的成功没有必要，反而会有悖于产业政策的初衷。

最好的工作不是直接竞争，而是决定比赛的胜负

中国对美国经济安全构成直接威胁的程度被夸大了。这一点尤其正确，因为与中国的贸易产生了巨大的利益，中国政府不再大规模低估其货币对美元的汇率，而且其在贸易中的许多所谓“自利”、甚至“欺骗”的策略都适得其反。例如，在钢铁产能严重过剩之前一直对其进行补贴，这对中国来说不是成功，而是一个天坑，不仅导致环境恶化，还助长了劳动力缺乏竞争力。

如果美国单方面退出与中国的贸易往来，那么美国不再经营的市场份额将被其他经济体部分抵消。如果说有什么影响的话，那就是增加了其他国家和总部设在其他地方的公司的套利机会，使其能够在美国停止贸易和投资的地方进行贸易和投资。

美国试图对中国施加任意的出口和投资限制，并将这种限制扩大到其他国家，但这样做并不能解决这些威胁，事实上还会适得其反。为了使这种限制取得成功，美国必须以前所未有的规模成为一个商业警察国家。美国还必须监督和阻止其总部设在国外的公司将活动转移到国外。华盛顿已经在有限的范围内对具体的技术转让采取了这种措施。但规模很重要，而目前的建议将比这更雄心勃勃，因此是不可行的。此外，美国的产业政策应鼓励在国内外广泛采用最好的技术，而不是倾向于本地化的国内生产，因为这只会限制技术的传播。

华盛顿可能会对缺乏速赢感到沮丧，但没有理由把这种沮丧发泄到世界其他地方——更不用说发泄到碰巧取得商业成功的中国私营公司身上。事实上，这样做会阻碍恢复能力所需的技术进步，削弱美国对第三国的影响力，从而使美国的安全状况更糟。

将这一做法与长期以来的现状进行比较：美国作为国际经济规则的制定者和执行者，并不明显和直接地挑选特定行业的加入者或退出者。美国受益于在体系内采取行动，约束各国的具体行为，而不是公开评判其一般性质。如果不做得太过分，美国甚至可以偶尔藐视规则，或对规则进行有利于自己的调整。但最重要的是，领导一个以规则为基础的体系可以最大限度地促进经济发展，同时将直接冲突的必要性降至最低。

一项针对个别国家的经济和贸易战略，包括对感知到的或实际存在的轻视进行针锋相对的报复，会使这一切化为乌有。相反，美国只是游戏中的另一个参与者，除了一次性的交易之外，没有理由进行自我交易，也没有理由与美国保持良好关系。反过来，这种交易观点也违背了重整经济体系的目标，无论是为了限制中国还是加快绿色技术的采用。

此外，如果美国和欧洲同意提供歧视性的制造业补贴，而只有中国有能力参与竞争，这就告诉世界其他国家，他们的发展愿望并不重要：只有现在处于领先地位的国家才能攀登技术生产的高峰。这就意味着，发展中世界的国家要想获得一个民族国家的产品，就必须手拉手，政府对政府，更不用说参与生产过程了。发展中经济体的单个公司凭实力赢得投资的能力将被大幅削弱。这将抑制经济增长，滋生合理的怨恨。

在大联盟体育中，最好的工作就是当联盟专员。作为专员，无论哪支球队在某一天赢球或输球，你都能赚到钱，每个球场都欢迎你（即使偶尔会遭到嘘声），而且你可以最终决定比赛如何进行以及谁可以拥有一支球队等重大问题。如果你只认同一支球队，那么有时你会赢，有时你会输，但最重要的是，别人会对你的失败感兴趣。你甚至可能因为作弊而一再受到惩罚，而不是由你来决定谁在作弊。说到新闻中的另一个问题——供应链——加入一方而不是监督全部的倾向同样是短视的。

“购买美国货”政策实际上会导致就业机会减少

“购买美国货”的理念具有广泛的民粹主义吸引力。它意味着经济能够自给自足，生产所需的一切，“把美国工人放在第一位”。然而研究一再表明，旨在最大限度地增加国内制造业就业而非开发和采用新技术的政策不仅注定要失败，而且会挤掉对创新、国家安全和去碳化贡献最大的产业和贸易政策。

最近的供应问题促使拜登和特朗普政府提出了投资本地生产的建议。不过，尽管半导体短缺令人担忧，但这确实是证明规则的例外情况。在现实中，市场经济会迅速适应短缺；占主导地位的供应商几乎从不抵制向客户出售产品。同样真实的是，通过贸易以及某些技术的战略储备来解决供应短缺问题要好得多。

以欧盟对俄乌冲突后石油和天然气供应中断的反应为例。欧元区经济体适应更高和更不稳定能源价格的速度远远超过了大多数人的预期。在欧洲经济体停止要求如此多的供应之后，价格甚至有所下降。1973年，在沙特主导的石油禁运之后，西方经济体在几年内就改变了生产和消费模式。

是的，一个怀有恶意的重要商品供应商可以通过暂时的短缺造成痛苦，但有效的应对措施是储备战略储备，转而与其他地方进行贸易。

与此同时，当俄罗斯试图将欧洲对其石油和天然气的依赖性武器化时，它在外交方面并没有得到任何非常有用的东西。当俄罗斯在2022年年中切断北溪1号管道的天然气供应时，它诱使德国和其他欧洲经济体减少对俄罗斯的依赖，同时加强了欧洲对乌克兰的支持。近年来，俄罗斯的主导供应地位甚至没有阻止欧盟鼓励乌克兰转向。尽管其威胁要切断全球供应，但俄罗斯至今仍在继续向其他买家出口石油和天然气。

换句话说：在实际战争情况下，面对一个最恶毒的供应商发出的看似可信的威胁，欧洲并没有被吓倒，甚至没有动摇。这表明，市场经济的复原力要比用来为美国极端工业政策辩护的恐慌性言论所暗示的大得多，供应商榨取让步的能力也要小得多。

出于两个原因，对与特定地区就业挂钩的生产能力进行投资是错误的。首先，它不会创造新的就业机会，而只是将就业机会从一个地方转移到另一个地方。要在一个地方创造就业机会，政府补贴的精挑细选的投资必须从美国其他雇主那里吸引拥有相关技能的工人，除非这些工人是通过增加移民来的，或者是处于闲置状态并愿意流动的。出于这个原因和一系列其他原因，增加移民当然是可取的，但在当今的政治气候下，这种可能性极小。至于拥有适当技能的闲置工人，他们其实并不存在。目前，美国工业经济中的职位空缺与可用工人数量相比严重过剩，其中半导体芯片及其组件生产所需的员工明显短缺。

此外，“购买美国货”政策实际上会导致就业机会减少。当美国对政府采购提出“购买美国货”的要求，或对进口产品提出限制性的“原产地规则”或本地含量要求时，这些要求会产生三种影响。首先，它们只是提高了政府采购的成本，从而减少了美国纳税人的投资收益。其次，它们使美国在国外市场的销售额下降。第三，由于出口成本过高，它们削弱了美国商品的竞争力。2020年《美国-墨西哥-加拿大协定》对国内含量的限制性要求越来越高，这一点已经显而易见，北美生产的出口汽车越来越少。与此同时，总部设在美国的汽车公司在中国进行了更多投资，以进入中国市场。但是，争夺绿色技术生产补贴的情况又如何呢？尽管美国在绿色技术方面取得进展是可取的，但与欧盟展开补贴竞赛也是错误的。

如果闭关自守，坚持在本地生产本土技术，后果将不堪设想

支持绿色补贴的一个论点是，所有经济体都需要在能源转型方面取得更快的进展，摆脱碳排放，因此更多的投资——无论如何实现——都是更好的。去碳化是一个重要的目标，但历史表明，补贴竞赛非但不能汇聚最佳做法，或至少给国内产业带来有益的竞争压力，反而会导致腐败的长期存在。这反过来又会扼杀创新。

一个典型的例子是空中客车公司和波音公司之间的长期冲突。欧盟和美国多次将大型机身制造视为战略性产业。但是，这两个巨型经济体对各自的冠军企业进行补贴的结果如何呢？

首先，客机创新有限，在能源使用或改变运输模式方面几乎没有创新。相反，空中客车公司推出了一款对市场来说过于庞大的飞机——A380，而且我们几乎没有看到在改变基于喷气燃料的高排放模式方面的投资（尽管已经提高了一些燃油效率）。与其他大型现有企业一样，更不用说那些市场份额受政府保护的企业了，补贴刺激了企业最大限度地提高现有产量，而不是进行颠覆性创新。

更普遍的情况是，由于欧盟和美国政府认为空客和波音公司的战略地位过于重要，不能倒闭，因此对它们的监管不足。这两家公司利用这一事实，不仅在国防和公共项目上超支，还在生产上以次充好。就像全球金融危机爆发前那些“大到不能倒”的银行一样，这些公司将基础系统和许多客户置于毁灭性的风险之中。

为什么同样是“大而不能倒”的半导体或其他受补贴的制造商会有不同的反应呢？这些行业的前期资本投资成本大，生产规划长达数年，因此它们可以利用对政府的依赖来阻止新的竞争者进入。任何关注产业集中带来的垄断力量的人都应该认识到，这种威胁尤其适用于不受国内和国际竞争影响的公司。

撇开垄断权力、监管不力和腐败的风险不谈，国家对战略性产业的补贴弊大于利还有另一个原因：它们为供应链的分配增添了政治色彩。虽然华盛顿鼓励“友商”的做法可能符合其价值观，但其结果是，供应链的设计既不追求效率，也不追求弹性；相反，供应链的设计是为了建立政治和安全关系。这还会产生其他意想不到的后果：供应链变得更加脆弱，而不是更不脆弱，因为它们较为冗余，受制于不断变化的政治关系。此外，贸易争端不断升级，不仅减缓了商业活动，还阻碍了国家间其他（有益的）合作形式。

空客与波音的补贴战又是一个例子。它引发了反复出现的贸易和法律纠纷，直接阻碍了欧盟与美国在一系列邻近问题上的合作。即便如此，飞机制造的供应链也已变得非常脆弱，早在COVID-19大流行和中国引发对此类脆弱性的担忧之前，生产问题就已显露无遗。

另一个令人信服的例子是粮食补贴。尽管目前人们都在谈论韧性和本地供应链，但事实上，几十年来，农业一直是发达经济体中补贴最多的行业。正如空中客车公司和波音公司一样，结果远非理想。

在农业创新方面，国家障碍阻碍了创新的普及。转基因生物为全球健康和营养的改善带来了巨大希望。欧盟对转基因生物实施的标准阻碍了它们在世界上大部分地区的应用。这其中有一部分是出于真正的担忧，但很大一部分是欧洲农业利益集团以模糊的担忧为借口，阻挠与美国出口产品的竞争。因此，如果发展中国家进口转基因生物，就会被阻止向欧盟出口食品。发展中世界的国家被迫选择接受来自美国或欧盟的可行作物和粮食援助，但他们无法同时从两者中获益。

如果说有什么危害的话，那么双重补贴动态的危害对加速绿色能源转型尤为不利。要让新能源技术取代旧技术，就必须大规模采用这些技术——为电动汽车充电或取代煤炭发电。不同技术在能源性能上的差异将对我们适应气候变化的结果产生重大影响；当某一技术标准被设定并广泛使用时，滞后效率的影响就会加剧。

我们也没有理由认为，欧盟或美国，或者中国的国内生产商会垄断脱碳技术。就像疫苗一样，需要全球竞争和创新。如果像中国和俄罗斯在开发COVID-19疫苗时那样，闭关自守，坚持本地生产本土技术，后果将不堪设想。在补贴对决中，我们完全有理由认为，国家冠军企业及其被俘虏的政府会利用不同的标准为外国生产的产品设置进入壁垒。与食品、飞机或疫苗相比，将能源网、电池以及用于运输或供暖、通风和空调的创新技术分隔成自给自足的网络，对抗灾能力和适应能力的提高将适得其反。

第三国（包括巴西、印度、印度尼西亚和墨西哥等碳排放大国，甚至包括中国）被迫在欧洲和美国的能源技术之间做出选择，这种政治动态将直接阻碍去碳化进程。也许这些较大的新兴经济体能够在跨大西洋生产商之间掀起一场争夺合同的竞标战，但这并不会导致最好的技术胜出或最快地得到采用。这就是为什么拜登政府正在加强的美国和欧盟之间的补贴竞争实际上是去碳化的危险倒退。

为推进国家安全和气候变化目标，美国能做的最好的一件事就是支持广泛采用减少脆弱性的通用技术

为推进国家安全和气候变化目标，美国能做的最好的一件事就是支持共性技术的广泛采用，以减少对供应条件的脆弱性以及对碳基能源的依赖。要做到这一点，最好的办法是对研究进行广泛的公共投资，以及鼓励全球竞争和相关行业（如电池、网络防御和疫苗制造）的技术传播。

在此，必须将技术生产与技术采用区分开来。对生产技术的公共投资有时是富有成效的，有时则是浪费的，但这对美国来说并不是什么新鲜事。尽管《降低通货膨胀法案》、《CHIPS和科学法案》以及其他即将出台的措施被炒得沸沸扬扬，但这些政策并不代表对新自由主义限制的重大创造性突破。与任何财政扩张一样，除了最初的支出增长，这些措施不会加快美国的经济增长或创造就业。它们不会彻底改变美国的竞争力，其实施很可能会使一小部分受保护的企业富裕起来，而不是在减少收入不平等方面有所作为。作为一项经济计划，这些政策可能有帮助，也可能没有帮助，但远非变革性的。

这些计划所做的并不是加快技术的采用。确保国家安全和减缓气候变化的技术，与其说是生产，不如说是采用。我们只需回顾一下20世纪90年代，就能看到采用技术的效果，而不仅仅是生产技术。由于美国公司（和美国军方）在整个经济中采用了信息技术，美国的生产力（和国防能力）在那十年间激增。对发货人进行跟踪，对库存进行监控和补货，重复性工作实现自动化，工作内容也发生了很大变化。

生产力的飞跃并不是因为美国生产电脑或芯片，因为电脑或芯片的价格越来越低，在价值链中的位置越来越低，在美国经济中所占的比重越来越小。实现这一飞跃的原因是，美国转变了商业行为，创造了新的服务和制造产品，以充分利用新技术。与此同时，欧洲、日本和中国都未能像美国那样采用和适应新技术，因而落在后面。值得注意的是，尽管这些国家为本地信息技术生产商采取了保护主义产业政策，但它们还是落在了后面——拜登、特朗普的世界观认为这是不公平的优势，美国现在应该效仿。他们需要从国外引进新技术和最佳实践来缩小生产力差距，但中国、德国、法国和日本对本国制造业的痴迷阻碍了这一过程。

这个例子反映了经济发展的一般规律。如果技术力量的来源是生产某种武器或制造系统，而不是其应用和使用，那么每个人都可以通过逆向工程实现技术上的近乎平等。在过去二十多年里，中国、朝鲜和俄罗斯的实体企业不乏知识产权盗窃行为。证据是，中国鹰派所声称的大量知识产权盗窃行为是在中国经济增长速度迅速放缓的同时发生的。

从巴西到印度，发展中经济体也都要求获得先进技术的许可，并只着眼于创建自己的产业。这并未有效缩小与美国在人均收入或前沿技术先进性方面的差距。这就是核心事实：增长来自于整个经济对通用技术的适应，而不是特定产品的生产。

使问题更加复杂的是，当你还没有领先的产业时，试图增加国内技术生产通常会适得其反，中国最近的例子就说明了这一点。在美国实施出口限制之前，中国就开始大力发展本土半导体生产，但却无法生产出最先进的芯片。中国自己也承认，它的芯片产业政策项目还浪费了数十亿美元，通过转移而不是创造工作岗位来分流其他活动的工程师，并导致管理人员和官员腐败。中国未能迎头赶上，更不用说在经济中广泛、创新地使用最新芯片了。

即使在军事方面，特定武器能力的优势可能至关重要，俄罗斯军队在乌克兰的持续失败在很大程度上也是由于首选的当地生产商未能提供产品。俄罗斯情报部门不遗余力地收集西方国家的技术秘密，俄罗斯公司在政府支持下进行大规模逆向工程时也没有任何顾忌。获得某种武器远不如有效使用这种武器的能力——以及在全社会普及这种系统的意愿来得重要。

要加快创新和技术进步，就必须在全球范围内制定共同的标准，而不是由政治控制的行业设置进入壁垒

供应链的韧性、美国工人收入的可持续增长、与中国竞争，以及加快绿色能源的发展，这些都是值得追求的目标，也是值得付出代价的。然而，为了追求这些目标而无视全球技术和贸易的现实，对美国的经济和国家安全来说弊大于利。问题在于，以牺牲世界其他国家为代价来追求制造业生产的零和方法，会对华盛顿自身的利益造成长期损害。拜登政府和特朗普政府在很大程度上都赞同这种做法，这种做法肯定会损害中国（以及美国）的利益，但仍无法有效减少来自中国的威胁。

美国成功的产业政策的核心是促进最佳技术的广泛传播和采用，即使这意味着美国要从国外的生产企业购买这些技术。通过在全球范围内制定共同标准，而不是通过对政治俘获的行业设置进入壁垒，可以加速创新和技术进步。这种方法对于去碳化尤为必要，同时也能提高供应链的弹性和其他国家抵御中国威胁的能力。

美国政府的最佳出路是直接纠正近期立法中的歧视性内容，包括《CHIPS法案》、《通货膨胀削减法案》和《基础设施投资与就业法案》。现实已经迫使拜登政府以一种临时的方式这样做了：为了防止欧洲和亚洲盟国的大规模反击，美国财政部为外国制造的电动汽车的购买者也提供了同样的税收减免。在美国没有生产商的关键行业，如电池和其他电动汽车清洁技术领域，美国正迫使它们与美国公司合资。当中国希望“收购”领先技术时，也会这样去做，但现在美国正在对其盟友采取同样的做法。

相反，华盛顿应该列出一份范围狭窄的清单，列出不应该出口到中国、美国不应该完全依赖中国生产的军事上重要的技术。让其他技术有机发展。同样，在高科技公共投资方面，最好与欧盟、日本、韩国和中国台湾地区进行协调，而不是竞争。这将消除商业冲突，减少传播和采用最佳技术的障碍，同时还能补贴关键领域的进步。美国应回到其在全球经济中扮演专员的角色——允许他人赢得或输掉任何具体的比赛，甚至是赛季，但最终决定谁在什么条件下比赛。这才是行之有效的产业政策，而不是目前这种短视的自我交易。

文章来源：本文刊载于《外交政策》杂志2023年春季印刷版

注：亚当·波森是彼得森国际经济研究所所长，著有和编辑了七本书，包括《恢复日本经济增长》和《直面低生产力增长》。