财新传媒
位置:博客 > 路乾 > 土地指标市场让城市化更公正更有效

土地指标市场让城市化更公正更有效

笔者前文《产权不清是农民上楼争议的根源》(2020-11-25,澎湃商学院)提及,既有的土地产权体系下,农民的宅基地权利是不完整的,导致宅基地的定价不清楚,引发了对农民上楼的不小争议。本文指出,解决问题的办法是给农民清楚的建设用地使用权,发展土地指标市场。

 
一、产权界定与市场交易有助于定分止争
 
在法律上清楚地界定农民的建设用地使用权,允许农民自愿地在市场上以公开的价格交易建设用地指标,农民的利益才可能得到有效保障。公开的市场定价,让农民了解建设用地指标的市场价格,获得额外的补偿,有助于减少纠纷。
 
对于指标被挪用到开发区的农村,如果政府可以在指标市场上购买指标,落在这些指标被剥夺的农村,可以解决“违法”占用耕地的难题,有助于减少城市化进程中的历史遗留问题。
 
城市化并不必然损害农民的利益。损害农民利益的,是计划分配权利(权力)的城市化。计划分配土地指标的城市化,是剥夺农民产权和利益的城市化;承认农民产权、基于市场的城市化,才能更有效地保护农民的利益。
 
二、指标市场有助于提高城市投资效率
 
有人说,给农民建设用地使用权,政府只能出高价来获得指标,会损害城市化进程。问题是,在产权不清的条件下,政府推动城市化的效果究竟如何?
 
在产权不清的条件下,政府规划建设城市的速度很快,地方债务的积累也很快。地方政府经由土地储备中心和平台公司实施征地拆迁,向银行进行土地抵押贷款,积累了规模庞大的债务。政府官员任期短、缺乏约束、主导规划的结果,是债台高筑且无人负责,规模庞大的土地资产因抵押而难以盘活处置。某地政府所征收的1万亩土地中,仅有800亩的产权是完整可以上市交易的,其余的土地在办理银行抵押贷款后就停止了办理国有产权的流程。
 
政府化解债务的方式,不是让平台公司破产保护,而是通过各种渠道借新还旧,不断扩大债务。值得关注的是,因为制度问题不解决,畸高的负债率不只存在于中西部后发地区,在某些东部地区的城市同样存在债务化解难、规模日益增长的问题。
 
债务积累极大地提高了我国金融机构和金融体系的风险。恰恰是因为农民的产权残缺,导致政府获得农村土地的价格太低,缺少足够的成本约束,致使城市建设规模的快速扩张。建设用地指标市场的建立,不会中断城市化进程,而是更有效地约束地方政府的无效投资。指标市场将土地指标转移到土地使用价值更高的区域,会更有效地利用土地,减少无效投资和地方债务的积累。
 
三、重庆地票经验值得借鉴
 
在重庆、成都等地正在进行的地票、建设用地指标交易,就是在原来不清不楚的农民建设用地使用权的基础上,朝着建设用地产权清楚、公开定价跨越了一步。
 
地票,是农村闲置废弃的建设用地复垦后,经由行政部门颁发的建设用地验收合格证。地票在重庆土地交易所进行公开交易,交易价款在扣除复垦成本后,按照85:15的比例分配给土地使用权原所属农民和集体——农民得85%,集体得15%。以2015年6月30日,重庆巴南区惠民街道晓春村交易的地票为例,交易价格为每亩18.705万元,除去复垦成本每亩3.7万元,农户所得为每亩12.754万元,集体所得为每亩2.25万元。
 
地票成为重庆扶贫的重要抓手。截至2019年底,重庆市共完成农村建设用地复垦35.97万亩。约有7600个农村集体经济组织参与了地票交易,累计获得集体收益150余亿元,农户获得收益约330亿元;贫困区县累计交易地票面积21.98万亩,实现收益430.48亿元。重庆新增经营性建设用地全部使用地票,基础设施用地和工业用地使用计划指标。
 
重庆地票的实践表明,建立建设用地指标市场,赋予农民明确的建设用地使用权,可以增加农民财产性收入,同时促进宅基地复垦、优化城乡建设用地布局,促进农地规模经营及农村生态环境保护。
 
四、指标市场让城市化更公正更有效
 

承认农民的建设用地使用权,建立指标交易市场,让农民清楚自己的指标有价,基于指标价格来选择是否退出宅基地,不但可以提高农民的收入,让农民的选择权基于合理的价格,而且可以更有效地配置土地指标,让指标流向发展更好的城市,优化我国的城乡空间布局和城市分布格局。建立土地指标市场,可以让城市化更有效率,让农民退出宅基地变得更加公正。

 

始发于《澎湃商学院》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10136502



推荐 1