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产权不清是农民上楼争议的根源

 

 

近年来,不少地方在合村并居、引导农民上楼时面临不小的争议。农民上楼可以提高乡村居住集中度,改善贫困农村的生活条件,扩大农业经营规模,增加种植者的收入,却引起了较大的争议。争议的表面是,如果对农村宅基地的补偿过低,政府又采用政治动员或强制的方法赶农民上楼,就有可能损害农民的利益。问题是,如何评判农民放弃宅基地所获的补偿是公正合理的?本文的观点是,在既有的土地产权体系下,农民的宅基地权利是不完整的,导致宅基地的定价是不清楚的,也很难说是公正与合理的。

 

一、规划管制致使农村宅基地产权不清

现有的土地规划管制体系下,看上去四至边界清楚可测的农村宅基地,其产权是不完整的。这一方面是因为法律政策不允许宅基地用于房地产开发,宅基地转让给村外人得不到合法保护。另一方面,宅基地所包含的建设用地使用权,以建设用地指标为代表,并不为农民所拥有。

 

容我在这里解释一下什么是建设用地指标。一块土地可以用于不同的用途:农业用途(如种粮食、种花卉苗木)、建设用途(如盖住宅、盖厂房)、尚未利用等。为了保护耕地,我国采用了用途管制政策,在许多情况下,农民无权将农地转化为建设用地。要将农地转为建设用地,需要获得建设用地指标。建设用地指标采用规划计划的方式,自上而下地层层分配。一个地区获得的建设用地指标越多,这个地区就有更大的权利将农地转换为建设用地,可用于建设的土地就越多。

 

在本世纪初快速的城市化、工业化进程中,农业的重要性已经不那样重要,建设用地的价值大幅升高。地方政府和村庄在发展工业、建设城市时,常常面临建设用地指标不足的问题。由于政府掌握了土地的规划权以及宅基地的审批权,农民对建设用地指标缺乏认识,建设用地的使用权并没有清清楚楚地界定给农民。例如,某地将十几个村庄的宅基地所占的建设用地指标调配给了开发区,上百年的老房子变成了占用耕地的违法建筑。

 

二、产权不清则价格难明

产权的清楚界定是定价的前提。没有公开合法的建设用地指标市场,农民不拥有建设用地使用权,也就缺乏对指标价格的认知。某地将本应归属农民宅基地的建设用地指标调配给开发区时,并没有对农村农民予以补偿;某些地区合村并居时,只评估农民的住房和地上附着物,对指标不作价补偿;大城市在整治环境,拆迁工业大院、腾退农村厂房时,并没有对建设用地指标予以补偿;征地拆迁时也缺乏对指标价格的评估。

 

合村并居、征地拆迁、厂房腾退中出现的种种现象表明,如果不明确赋予农民建设用地使用权,对宅基地的定价就会少了一大块,也即缺少对建设用地指标的补偿,拆除农房的补偿价格就会太低。农民的宅基地产权不清楚,也就很难说合村并居给予农村宅基地的补偿是公正合理的。

 

三、价格不明则纷争不止

农民只拥有宅基地上住房的权利,但是无声息地少了一块合法的建设用地使用权。究其原因,是在既有的法律与规划体系下,农民的建设用地使用权,没有清清楚楚地界定。建设用地使用权,究竟是哪一级政府的,哪个部门的,还是农民的,从来没有说清楚。产权界定不清的结果是,在某些大城市郊区,指标价格可以高达每亩几十万上百万,但是腾退宅基地支付给农民的补偿只有3万左右。产权不清导致纷争不止,一些地区农民反对上楼,究其原因是产权不清、价格不合理下政府的强制推行。以规划计划配置资源取代赋予农民完整产权的结果,是农民无法获得建设用地指标的补偿,农民的利益得不到有效的保障。

 

于是有了如下景象:一方面政府不断加大在乡村振兴上的投入,另一方面拆除农村的房子与相关的争议大量发生。无论是乡村振兴还是城市化,在产权不清与市场残缺的条件下,难免不会以剥夺农民的建设用地使用权为代价。只要农民缺乏合法的建设用地使用权,不能在公开市场上公正地给指标定价,其利益终究难以得到有效的保障,城市化工业化也缺乏一个合理公正的基础。

 

 

 



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