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民营城市蛟龙港

本文为作者在中国社会科学院公共政策研究中心的讲座梳理。

在中国城市化的进程中,政府主导似乎是主流选择,从征地、规划、招商引资,到投资基础设施建设、引导产业升级等等,无不闪现着政府的身影。而从合约的角度考虑,城市化不过是一系列分散的产权集中、配置,重构合约关系网的过程;其中的核心问题则是缔约、履约的交易费用。政府主导似乎是降低交易成本的很好选择,那么,政府主导外是否还有其他选择,又是哪些因素决定了不同的城市化路径?本次讲座以“蛟龙工业港”为例,探讨“企业主导的城市化”如何通过合约安排降低交易费用,进而分析城市的合约性质以及城市化路径的选择逻辑。

一、中国城市化概述

当前中国的城市化主要有四种路径:政府主导的城市化、企业主导城市化、村庄自主的城市化以及农民自建房的城市化。四种路径又各有特点,政府主导模式中以政府作为中心缔约人,依靠政府的强制力推行;企业主导模式则以企业作为中心缔约人,依赖不同的合约安排;村庄模式以村庄及其企业作为中心缔约人,主要依赖熟人社会;农村自建房主要形成往外出租的城中村,是自发生长的城市化,没有中心缔约人。

从合约角度考虑,城市化是产权所有者重新构建包括住房合约、雇佣合约、交通合约、教育合约、医疗合约等合约网络的过程;而不同的合约安排对应不同的交易费用。城市化中主要包括三类交易费用:一、分散产权的协调成本。比如拆迁安置的谈判缔约成本(钉子户),先开发的土地会提高后开发土地的价格(城中村改造)。二、基础设施投资的外部性问题。相邻土地产值和税收的提高,难以变成基建投资的回报。三、规划权的配置问题。多数村庄缺乏制定规划的能力,政府制定规划又受制于主政官员的任期、政府能力、土地制度等问题,土地配置效率较低。

在以上四种城市化路径中,政府主导是常见模式,政府制定规划,负责征地拆迁,土地出让,并提供学校、医院、警察等公共服务。因为依靠政府的强制力,该模式有其天然的优势,其能降低拆迁安置的协调成本,可通过连片开发获得土地出让金和税收收益,并将基建投资的外部性内部化。当然,政府主导也存在一些弊端,因为缺乏参照系,征地价格难以市场化,也有研究发现开发园区的土地利用率较低,“土地城市化”快于“人口城市化”,致使空城、鬼城的出现。

二、民营城市——蛟龙工业港

有别于政府主导的城市化,民营城市较少依靠政府强制力,而是通过不同的合约安排降低城市化进程中的三种交易费用;本研究以成都双流蛟龙工业港为例阐述民营城市的合约安排。

(一)蛟龙工业港概况

成都双流蛟龙工业港创建于2004年,是双流县政府招商引资项目。在2000年,蛟龙公司创始人黄玉蛟回到成都,打算在四川做一个加工厂,但得知黄玉蛟只需要五亩地,当地的园区却不愿意接纳。其时中小微企业普遍存在拿地建厂的困难,于是黄玉蛟就想为中小微企业提供一个发展平台。2000年时黄玉蛟从一个破产的台湾企业接收了52亩土地,后在政府招商政策支持下,逐渐扩展成4.3平方公里的工业园区,目前园区内有1000多家企业,年产值200亿元,税收4亿元,已容纳10万人就业。

蛟龙公司累计投入园区97亿元,在园区开发建设中,参照国际标准建设新型城镇,先后建成污水处理厂、供水中心、110千伏变电站、白河景观长廊、展示中心、文化中心、电影院、医院、九年制义务教育学校等基础民生工程。同时,蛟龙港建成5A写字楼、蛟龙港海滨广场、国家4A景区、旅游景区、海滨城、海洋馆,逐步改善了蛟龙港区域的生态质量,优化了区域的生活空间,为园区企业提供了一个优质的发展平台。

(二)蛟龙工业港的合约分析

政府主导的城市化可以通过强制力降低协调成本,并可通过连片开发将基建投资的外部性内部化。无法依靠强制力的蛟龙公司则通过与分散的产权方——村民、政府、企业——签订不同的合约降低协调、外部性等交易费用。

第一,与村民签订的土地租用合约。

工业园涉及村庄的村民将土地承包经营权还给村集体,由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议,将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司,期限为55年。与村民的土地租用合约使蛟龙获得连片土地,以及土地上的租值,从而减少了投资外部性。

第二,与政府签订规划权备案以及税收分成合约。

蛟龙工业港得以快速发展的一个重要因素是获得了自主规划权,双流县政府与蛟龙公司签订的规划权备案协议约定,“蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建,并报经县政府相关部门审核备案”。蛟龙工业港的主要干道、地块的划分、土地用途、配套设施等,都由蛟龙工业港自行规划,并在双流政府备案。在规划变动,需要调整用地性质时,蛟龙公司与双流政府协商,办理农转用手续,在双流县的土地利用规划与城市规划上做出相应的调整。

此外,双方在投资收益方面进行了创新,双流县政府与蛟龙工业港签订了税收分成协议,即根据工业园区实现的税收金额,按一定比例返还税收所得以进一步支持园区发展。若蛟龙实现承诺的每平方米税收100元,政府将按其税收实得的25%返给蛟龙;若达到每平方米税收80元,则返还税收实得的20%。

第三,与园区内入住的工厂、企业签订租赁合约。

租赁合约的收费包括一次性缴纳的保证金以及月租金(使用费)两部分,蛟龙工业港主要通过税收额度对企业进行激励。蛟龙工业港与企业签订如下合约:“企业每年两税总计应达到15万元/1000平方米建筑面积标准,若未达到以上收税标准,则乙方自愿同意甲方在原工厂使用费的基础上,按每月每平方米3元增收乙方一年的使用费”。与写字楼企业的合约规定:“每100㎡筑面积单年完税超过10万元人民币的,即可享受税收奖励政策,即甲方对乙方单年完税超过10万元人民币/100㎡建筑面积的税收部分,按照县级留存部分的50%给予乙方奖励”。此外,蛟龙工业港为达到税收标准的企业和个体工商户的子女在蛟龙港五星学校就读代交学费。

分成合约是蛟龙工业港的一大特色,这种合约安排能够最大化合约参与方的权益:激励各方增加投资、提高土地等资源的利用效率;鼓励政府提供产权保护,降低企业注册等行政服务的交易费用;规划权、税收分成,以及连片开发,使蛟龙有激励最大化土地租值并促进产业升级。而基于税收额度的租赁合约则通过租金调整促进园区内企业的转型升级。

(三)蛟龙社区

拆迁安置后形成的社区是蛟龙工业港合约之外的重要参与者。蛟龙社区由原九江镇万年村、大渡村、石桅村和泉水八队合并而成,辖区内面积3.93平方公里,户籍人口4013人,辖区内共居住5万多人。蛟龙社区管辖蛟龙工业港的部分区域,但并不与之重合。蛟龙社区几乎没有集体资产。基础设施和配套设施由蛟龙公司投资修建,蛟龙工业港提供交通协管,学校和医院也是民办,而蛟龙社区的主要职能是提供宣传、城管、社保、辅助公安派出所等服务。

蛟龙的城市运营是建立在合约之上,通过合约界定经济权利,而无法通过合约界定的产权则留给社区以行政权力配置。

(四)小结

在蛟龙工业港这一民营城市的建设中,蛟龙公司作为中心缔约人,极大地简化了城市化中的合约关系网。其中的核心合约包括与政府签订的税收分成和规划权配置合约,以及与村民、入住企业、工厂签订的租赁合约。该制度安排,鼓励政府界定和保护蛟龙的产权;鼓励多方增加投资;此外还能促进蛟龙及黄玉蛟发挥企业家才能,凭借其眼光与市场信号快速实现城市化。

然而在当前的制度框架下,蛟龙无法替代政府所有功能,包括提供警察服务、修建蛟龙港周边的地铁及主干道、为村民提供社保等,这些问题是中国特色还是一般化现象还有待研究。

三、城市的合约性质

如前所述,城市化是分散产权聚集、重组的过程,其中牵涉大量合约和交易费用。如此,不同的城市化路径实质是不同的合约安排;何种城市化方式更可能出现,取决于不同城市化路径的合约成本。在城市化的实践中,参与各方一般从以下四个方面权衡交易费用:协调村庄分散的产权的成本;促使地方政府或村庄履约的成本;《城乡规划法》及主管部门对规划权备案的理解;《土地管理法》对村庄土地产权的实质约束。一个地区,如果农村的产权分散,导致协调不同产权所有者的成本高,同时土地制度对集体土地流转的限制多,那么民营城市与农民、外来企业和居民签订合约的成本就会高,城市化更可能由政府主导。相反,农村的产权越集中,对集体建设用地的限制越少,土地财政的收益越低、地方债务越多,政府的公共服务制度越弱,政府主导城市化的成本就越高,民营城市就越容易出现。

从长远看来,发展民营城市还需要一定的制度基础,包括修改《宪法》规定的“城市的土地属于国家所有”或者对宪法进行解释以允许集体建设土地流转;修改《土地管理法》等。

讨论环节

提问:如何通过量化指标来判断哪些地区适合哪种城市化的合约安排?

回答:多种交易费用可以影响城市化形态。这些交易费用包括重组村庄土地产权的协调成本,当地政府领导人履行合约的态度和能力等。问题是,特定地区具体的交易费用往往是一种地方性的缄默知识。需要当地具体做事的人们通过观察、经验、交流等方式来获得这种知识。量化指标的困难就在于难以对这些知识进行度量、采集和量化。或许可以换一个视角,不是通过量化指标来挑选哪些城市发展出民营城市,而是让更多的地方政府官员与企业家来了解城市的运作机理,从而选择适合当地的城市化模式。

问:蛟龙工业港的城市化模式是否具有推广性?

回答:我们做研究的目的不在于推广某种模式,而是在于发现和探索新现象,进行归纳并提升至原理的高度,从而帮助人们积累知识。研究城市的合约性质,启发实践中的人们来吸收新知识,再创造性地用于实践就够了。所以重要的是知识的积累和传播,而不是模式的推广。哪些地方会采用哪种合约安排,肯定是当地的实践者根据当地的特殊情况,结合其他地方学到的知识综合来考虑的。

提问:民营城市是否说明应该建设更多中小城市?在大城市中是否不重要?

回答:大中小的城市结构只是看城市的一种视角,从这个视角看会遗漏许多重要的城市特征。比如,城市的合约特征。实际上,北京、上海是由更多细分的区域,比如回龙观、天通苑等组成的。在这些局部区域有可能涌现民营城市的合约安排。比如,郑各庄就是北京的民营城市。采用哪种合约结构,不完全取决于城市整体的人口数量和土地面积,而在于当地具体的交易费用。

感谢中国社会科学院公共政策研究中心蔡雪妮等对讲座的整理

原文地址:讲座一瞄

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