财新传媒
位置:博客 > 路乾 > 城乡差距的制度根源

城乡差距的制度根源

城乡之间的持续差距是一个事实。去过农村的人,会有这样一个感受,农民很朴实,但农村比城市落后太多。在中西部地区,这样的感受会更强烈。某些贫困的农村,住房在外观看上去不错,但室内空荡无物,仅有简单破旧的家具,污水直接排到地下,解手还得上茅房。

物质差距直接导致了教育差距。好教师不愿意去农村当老师。据2014年教育部《中国教育概况》介绍,初中阶段具有的本科及以上学历教师,城乡之间相差14.5个百分点。小学阶段的大专及以上学历教师,城乡之间相差9.2个百分点。那些在农村长大的孩子,缺乏好老师,也见不到外面的世界,没读完中学就辍学,更别说考大学了。

城乡差距导致农村人口不断向城市涌入。城市里的生活成本比农村高很多,但农民依然要留下来。农村人口越来越少,只留下一些老人和儿童。农村留守儿童约2075万人,约占农村在校生的30%。农村的生活条件、居住条件、教育条件、医疗卫生条件,与城市相比都有很大差距。农村给人的印象仍然是贫穷。

近年来,从统计数据上看,城乡居民的收入差距有缩小的趋势。2015年,城镇居民人均可支配收入为31195元,农村居民人均可支配收入为11422元,城乡收入比为2.73:1,比2009年的3.33:1下降了不少。但是,城乡收入差距的绝对值依然很大,是19773元,比农民收入还要多。

舆论倾向于认为,城乡差距的根源是国家向农村的投入太少。但实际上,仅从2008年至2013年,中央财政用于“三农”的支出累计5.85万亿元。加上地方的配套投入,国家向农村投入并不少。社会各界向农村的投入也不小。十多年来,有不少大学生毕业后去农村创业、支教、当村官,但农村的发展变化比城市要慢很多。结果是,农业补贴了,墙面刷了,道路修了,田埂拆了,农田连片了,学生下乡了,不少地区的农村依然比城市穷太多。靠增加向农村的投入来发展农村,不是解决问题的根本办法。

城乡差距的表面原因,是农村以农业为主,而农业是不赚钱的。多数地区的农业,包括部分地区的家庭农场,主要依靠补贴维持。种地的农民多在五十岁以上,而他们的子女愿意在城市生活。年轻人不愿意种地,一是因为种地收入低,又是体力劳动,非常辛苦,二是因为城里有更丰富的物质和文化生活。城里有更好的教育,更多的信息,年轻人能学到更多知识,对他们有巨大的吸引力。那些能留住年轻人的农村,要么靠旅游,要么靠工业,早脱离了农业。

背后更深层次的原因,是国家对农村功能定位的计划经济思想。计划思想在三农问题上的体现,是将生产结构与区域联系在一起。城市的定位是发展工商业,而农村只能发展农业。比如,有观点认为,“农村不是搞建设的地方,农村主要有两个功能,一是提供农产品,二是提供生态环境产品,这才叫农村。农村的建筑,是农民自身的生产和生活所必需的。”也就是,在国家的意识形态中,农村的功能就是生产粮食,保证“万一”打仗时可能出现的“粮食安全”问题。农村的房屋,是为农民生产粮食提供居住服务的。在有序的安排下,农村和农民是为整个国家机器服务的一个部件。让农村依赖农业,农业不赚钱,农村这个部件就会一直贫穷。

在这种思想的指引下,国家制定了严格的土地用途管制制度。既然农村是搞农业的地方,就不能随便让农村搞建设。农地要转为建设用地,既有多年的规模控制(十五年的土地利用规划),也有年度计划控制。根据计划分配的土地权利资源,却又是极不公平的。计划下达的农转用指标,实际分配的方式,是按行政级别层层下发。指标到了县一级,绝大多数分配到开发区、或用于新城建设,很少到镇一级,更别说到村庄了。缺少指标,农村就没法建厂房、客栈,搞不了工业和旅游业。一些乡镇和村庄为了发展,摆脱贫穷落后的困境,只好为农民建楼房,让农民上楼,把腾出来的土地用于建设发展。

农民上楼,配上基础设施,一方面改善了农民的居住和生活条件,另一方面也为农村发展腾出空间,一举多得。其弊端是,对于少数依赖于农业的年长农民,种地不如以前便利了,农具没地方放了,有一个适应过程。可是,在用途管制加行政分配指标的约束下,不这样做,地方发展又能指望什么呢?眼看着农村继续破败下去吗?一些学者专家批评地方政府让农民上楼的行为,但没认识到,正是计划管理指标的制度,在迫使农民上楼。

更大的问题是农村土地市场的缺失。农民没有完整的土地产权,导致市场制度建立不起来。市场制度的完善,是一个过程,需要政府、中介、买卖双方在长期的互动中累积制度建设的知识。城市的国有土地已建立了一套市场交易制度,积累了一系列市场交易的知识。但中国的农村集体建设用地是没有市场的,这就导致了抵押、评估、中介、仲裁等大量市场功能的缺失。市场的缺失,背后是农村产权的缺失。现行制度规定,农村集体建设用地,包括农民的宅基地,不准入市交易。中介公司、评估公司、金融机构、法院也不愿意为农村土地房屋提供市场服务。农村盖的房子,出租或出让给城里人,被称为“小产权房”,不但得不到产权保护,还面临罚款、拆除的风险!产权与市场残缺的思想根源,依然是农村土地农用,农民要为了保障“粮食安全”做出牺牲。

近年来,除了上述计划经济的思维,部分学者又为农民的产权残缺提供了新的理论支撑。一种理论认为,宅基地是农民的住房保障。这种观念认为,“过去,农民穷,买不起商品房,因此给他无偿提供一块土地,至少可以在上面盖个房,有容身之所。没钱的农民可以搭个茅草房,有钱的农民可以盖个小洋房。这项制度仅限于本集体内的成员,原则是一户一宅。农村的宅基地是保障性住房的产物,并非商品。法律规定,农民有土地承包经营权和宅基地使用权,土地承包经营权有占有、使用、收益三项权益,而宅基地使用权只有占有、使用权,没有收益权。”也就是说,他们认为,宅基地之所以产权残缺,是因为宅基地是农民的住房保障,剥夺产权是为了农民好!

这种理论没有认识到,一刀切的宅基地政策,忽略了农民对宅基地多种用途的需求。一是解决不了燃眉之急。一些农民着急用钱,看病或供孩子上学,但房子没法抵押贷款,也卖不出钱,没法解决紧迫的困难。二是有不少农民在县城里买了房子,不需要农村的宅基地作为住房保障。三是农村土地与房屋无法作为农民保值增值的财产。有些农民希望将农村的房子卖掉,换取城里更好的住房,但他们的房子卖不出价。城里人刚参加工作,一开始买不起大房子,先买个小房子,伴随收入的积累和房价的上涨,再拿小房子换取大房子。城里的住房作为一种保值增值的资产,用以抵抗通胀的压力。但农民虽有房子,却不能出让,不能以房换房。通货膨胀与城市的房价在逐年提高,农民只能依靠辛苦打工赚来的工资买房,失去了本可以利用房产增值来进城换房的机会。在发达国家,有一块土地就是财富。但在中国不少农村,农民有了土地住房,却要花钱维护,成了负资产。不少农民自愿放弃农村的住房,大量的宅基地和住房闲置和废弃。

宅基地是作为保障还是作为商品,应该由农民自己来决定。家家户户的情况不同,有的农户不需要宅基地作为保障,就不应该用政策来限制他们的财产权利。试想下面的对话:”农民说,我想卖宅基地换城里的房子。你说,不能换,宅基地是你的保障!农民说,我想卖宅基地为父母孩子治病,你说,不能换,宅基地是你的保障!农民说,我想卖宅基地,扩大生产致富。你说,不能换,宅基地是你的保障!”不懂金融却要代农民理财,不是很荒唐吗?

学界还为现行制度提供了另外一套理论支持,那就是资本下乡会导致土地兼并,农民流离失所。学者们忽略的,是这一套理论所基于的历史是农业社会,农民附地而生。但在现代工商业社会,农业不赚钱,农民不想种地,他们宁愿抛荒,也要不断往城里涌。种地不赚钱,如果取消补贴,不会有多少企业愿意下乡。

企业下乡,带去的不是资本,而是知识。企业下乡带去了技术、管理,和商业世界的知识。这些现代科技与商业知识正是农民所匮乏的。我调研过的河南土地流转案例,企业刚去农村流转土地时,村民比较朴实,要价比较低。但伴随与企业员工的接触增多,农民获得了更多的市场知识,再转让土地时,农民学会了讨价还价,要价越来越高。农民也在为下乡企业工作的过程中获得了技术、组织等知识。这些知识,正是农民变为市民,融入现代社会所需要的。企业下乡,不是资本下乡,而是知识下乡。

城乡差距的持续,是一件没有道理的事。我去过美国德克萨斯州的农村,那里的农民住小别墅,生活物资丰富,汽车、现代化电器、现代卫生设施一应俱全,他们的物质生活条件,与美国首都华盛顿郊区的居民相差不大。发达国家的土地市场比我们发达,大公司比我们多,但他们的农村也比我们富的多。农民有地而贫穷,城里人没地但富裕,这种不合常理的现象,根源在土地制度,是土地产权和市场的残缺。

十几年来,国家在解决“三农问题”上可谓投入不菲,但要真正解决“三农问题”,还需要从观念、制度入手。需明确,实事求是的看,中国的经济结构已发生重大调整,工商服务业是主体,农业已不在是基础。既有的土地制度,阻碍了工商业从大城市郊区向农村和内陆地区的迁移,推高了企业的生产和交易成本。计划配置土地指标的制度,以及对集体土地入市的限制,已不再适应经济结构转型的需要,极大的制约了农村发展、农民致富。

政策制度的实际效果,终究要靠农民来评价。一位在河北工作二十多年的乡镇书记说,十多年前还研究国家关于“三农问题”重要的政策文件,而现在,他已经不再研究了。

首发:FT中文网

推荐 21