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地票:为农民进城融资的好办法

以农民进城为核心的城乡一体改革,已经成为中国经济发展与城市化不可回避的核心问题。早在2003年,杜润生先生在其90岁生日时,就有所感言:“我现在脑子里面有两个待解决的重大问题,放心不下:第一个是怎样减少农村人口,组织好农村人口的转移,如何能够在本世纪的中期,转移出去2亿左右的人口,使农民取得完全的国民待遇。现在有近亿人在城市与乡村之间摆动,城市要把这些人安排好。”十三年过去了,在许多地区,农民及其子女仍没有获得国民待遇,仍有过亿农民在城乡之间两头摆。

农民在城乡两头摆,部分原因是在家乡的农村还有老人留守,农房伫立,但更重要的,是因为农民进城依然有较高的成本。这些成本,一方面是经济上的,一方面是制度上的。

经济方面,农民要进城定居,需要有持续稳定的收入。收入的来源,一方面是城市人口聚集创造的就业机会。人口聚集促进了分工,为农民提供了保安、司机、住房中介、摊煎饼等各种就业机会。另一方面,农民定居需要有一定的资本。农民主要从事体力劳动,收入低,且难以积累。工作技能也会随年龄增长和技术进步而衰退,从而难以为农民创造持久稳定的收入流。

持久稳定的收入流来源于资本。城里人有住房,所值不菲,可以变现用于谋生,也可用于出租而获得稳定的收入。但受制于现有的土地制度,农民的住房难以转让变现。在不少城市郊区,城里人有下乡购房的需求,或用于自住,或用于旅游度假,或用于办农家乐,都可以为农民创造收入。但既有的制度,不允许农民转让住房,私下的住房交易因“小产权房”的性质而成交价较低,农民的房屋土地资产,难以变为其进城的资本。

土地制度是一层约束,各地政府掌管的户籍、教育等制度是另一层约束。长期以来,地方政府通过土地、户籍等城乡二元体制,为城市居民维持了较高的福利水平。城市生活中的许多公共服务,包括社保、医疗、教育、廉租房等都由地方城市政府提供。城市的福利远高于农村,形成不小的城乡差距。据成都市政府估算,要为一户农民提供同样的公共服务水平,政府要多花20万元。在经济下行期,地方政府财政收入捉襟见肘,在城市公共改革尚未完成的情况下,要容纳数量众多的农民进城,部分地方政府激励会下降。

要让农民顺利进城,就要找到一套办法,兼顾经济发展和农民利益,在经济下行期和制度约束下,找到解决政府资金和农民资本的可行方法。

地票制度是中国实践创造的,能有效解决上述问题的可行办法。在重庆运转多年的地票制度,利用城市发展缺少建设用地指标的机会,将复垦农村宅基地在内的集体建设用地所产生的建设用地指标,以不小于每亩18.7万元的价格转让到城市郊区,在覆盖城市周边的农田后用于住房建设。由于建设用地的在城市周边的使用价格要远高于农村,指标交易的价格在多数时期至少是20多万,在扣除复垦成本后,仍有15万以上的收益。这部分收益,一部分可以用于为农民进城提供社保、医疗、教育等资金支持,缓解政府的资金压力。另一部分可以直接变为农民手中的资本。农民通过地票交易,可直接拿到10万左右的现金。凭借这些资本,农民可以进城买房出租,可以开店铺经营,可以进货摆摊,可以开私家车当司机,从而在城市落脚获得持久稳定的收入。

重庆地票已成为扶贫的一项重要手段。重庆有不少贫困人口分布在山区。那里土地贫瘠、交通不便,除了每年种地所得的五六百元,没有其他收入机会。多数农民离开农村,去东南沿海城市打工。我在重庆调研时,山区农村种地的农民多在五十岁以上,他们积极的支持地票政策。有一些老人复垦了自己的老房子,得了七八万元,搬到儿子的房子里住。农村老人有了一笔收入,子女对老人的态度会有很大的不同。

地票交易可以很好地为农民进城提供资本,缓解政府的财政压力 。但是,在执行过程中,要避免出现农民“被上楼”的情形。“被上楼”现象的原因,是在政府主导的挂钩项目中,农民无从知晓指标置换的价格,从而与地方政府就复垦宅基地的补偿产生争议。在项目的时间和资金压力下,少数地方政府为了避免争议拖延进度,利用行政权力迫使农民“上楼”。要解决这一问题,就要促使政府主导的挂钩项目转变为农民主导的地票交易。由农民自主复垦整理土地, 自主交易地票。地票在统一的市场上反复交易,既有助于集中交易信息,发现合理价格,又有助于指标明码标价。明码标价有助于止纷定争,是破解“被上楼”的可行办法。

地票交易可以为农民进城提供资本,可以缓解地方政府提供公共服务的压力, 也可以破解“被上楼”难题,减轻纠纷争议。地票交易带来的这些好处,正有助于结束农民在城乡之间两头摆。

有读者可能担心,农民获得资本后,会否涌入大城市,导致中心城区更加拥挤?其实,大部分农民进城,并不会集中到北上广深等大城市的中心城区。这是因为,受生活成本的约束,农民会选择梯度进城。只有少数在大城市中心城区有高收入工作的农民,能承受较高的生活成本并在那里定居。多数农民更可能选择在三四线城市居住与生活。地票为农民创造的收入,可以促进农民梯度进城,对促进三四线城市聚集人气,发展商业,消化房地产库存都大有好处。

对地票交易的另一种担心是,这会否剥夺农民的土地所有权?其实,地票交易与征地不同:征地是将土地所有权由农村集体所有转变为国有,农民失去了土地所有权;而地票交易的只是农村建设用地使用权,建设用地在复垦为耕地后依然归农民所有。

地票交易是否会减少可利用的耕地?其实,在建设用地复垦为地票后,耕地总量不减反增。其一,将复垦的建设用地指标覆盖到城市郊区的违法占地上,耕地的总量有所增加。其二,建设用地复垦后形成集中连片的农田,农村人均耕地量增加,对提高务农收入,加强耕地保护,提高农业产量都大有好处。其三,在城市郊区保护耕地的成本高,在远郊农村保护耕地的成本低。地票将耕地从城市郊区置换到远郊农村,降低了保护耕地的成本,提高了保护耕地保护的效果。地票减少了农村闲置的建设用地,增加了可得的耕地,有效地优化了城乡的空间布局。

重庆地票的交易价格在20多万,如果扩大地票的交易范围,让地票在上海或深圳落地,实现的价格会更高。较高的地票价格能为地处西部的农民创造更高的收入。这是经济下行期,利用大城市高地价高房价为西部地区发展提供资金,化解房地产库存,转变经济结构的一步好棋。

地票是中国实践的创举。地票是中国在解决具体问题的实践过程中,为促进经济发展,提高农民收入,推进以人为本的城市化,转变经济增长方式的一项伟大发明。地票交易一举多得,值得在全国范围内推广。

 

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