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为地票正名

地票不仅不会加剧农民“被上楼”,反而可能破解这一现象的制度成因;地票不仅不会推高房价,更有可能起到相反的效果  

2010年底,成都“地票”成交均价达到每亩70余万。

如果一户农民有一亩宅基地,他们把这块土地复垦成耕地,就可以整理出一亩建设用地指标,这个指标可以成为“地票”,农民可以拿它去交易。如果是自主复垦和交易,70余万的价格,意味着这户农民可以净得50余万(在成都,每亩地的复垦拆迁成本当下约为2-3万,如果加上以后可能发生的集体提留和交易税费,约为十几万)。

对于中国农民,这是一笔不小的收入。不会有人认为,帮助农民增收是件坏事,成都的“地票”交易却被国土资源部紧急“暂缓”,这又是为何?

媒体相传, “暂缓令”的背后,是国土部要降低增减挂钩热度,防止农民“被上楼”的考虑。也有传闻称,地票高价会推高房价,且不利于远郊区县的发展。

以一个研究者的角度看,地票承载的这些忧虑多少有些莫须有。

地票与“被上楼”

“被上楼”,指的是一些地方强迫农民集中居住,以省出土地指标用于开发建设。这是增减挂钩政策下的扭曲现象。

任何一种制度设计都有可能在执行中出现扭曲变形的情形,表面上,农民“被上楼”是增减挂钩政策带来的。但实质上,“被上楼”现象的根源,在于中国土地管理大半计划、小半市场的双轨体制。

中国的土地管理基本仍是高度计划体制,即由国土资源部计划分配各地建设用地指标,“增减挂钩”是对这种单一模式的改进,它允许各地将“拆旧区”的农村建设用地整理复垦,将建设用地指标“交易”置换到城市“建新区”。这种“交易”既有助于更合理的配置土地资源,也有助于远郊农民分享城市土地增值收益。

然而,“拆旧区”和“建新区”必须落在一县范围内,完全由国土部门立项、规划、选址和审批,由地方政府实施拆迁、安置和建新工作,并由政府制定补偿标准,农户及其集体无法自发参与挂钩项目,无法主导挂钩项目的实施,更无从知晓指标的真实价格。

在这种行政色彩浓厚、交易信息不足、无价可循的情况下,难免会出现政府与农民难以就补偿(实质是指标交易的价格)达成一致,从而出现政府利用行政权力强迫农民上楼的情形。

要使农民不“被上楼”,简单地否定和叫停、处理几个负责人无济于事。多年来处理的征地案件还少吗?征地问题因此而解决了吗?答案人所共知。

“被上楼”,凸显了改革的困难:在行政权强于司法权的制度背景下,如果市场化不够彻底、犹豫缓慢,难免存在行政强权渗入市场交易,以致出现无价可循、增加交易争议,损害改革进程的情况。

要使农民不“被上楼”,真正负责任的解决方案不应该是更计划——简单叫停,退回到原来计划配置的方式,而是更市场——加快改革,用更完善的市场制度代替行政强权。

具体而言,就是从半计划半市场的挂钩项目,过渡到农户自发复垦和拆迁、在地票市场上集中交易的方式:让农户及集体有权立项和规划,在更大的范围(如跨市、跨省)自发组建“拆旧区”和“建新区”,自主决定是否参与、如何筹资、如何建房、收益分配与权属调整,在地票市场自主挂牌交易土地指标,由市场来决定指标价格。

明码标价有助于止纷定争,地票市场上交易的价格,有助于农户决定是否参与,以及以何种方式(以村组集体还是以散户的形式、自己复垦还是委托专业公司等)参与挂钩项目。政府在其中扮演的角色,应该是监管者,而非参与者。

地票市场的建立,正是将指标交易由政府主导转为农户和市场主导,从而促使行政力量退出、指标明码标价,使“被上楼”的制度症结有了破解的可能。

地票与城市化

目前的挂钩项目不可回避的问题是,尽管新建的农民集中安置区干净整洁,房子比以前好多了,大量农民仍然在外打工,新建的安置区依然面临空心化的问题。按中国目前城市化的速度,是否几年、十几年之后,是否要重新复垦拆迁一次?

如前文所述,如果农户可以自主交易地票,一亩宅基地可得50余万的净收入。无论如何,农民都获得了比原先更高的收入,有更多的选择余地,可以过上更好的生活。

人们常说,农民进城的基础是生产生活方式的转变。可是如果农民没有资本,又如何有能力改变生产方式?如果生产方式不转变,又如何改变生活方式?地票高价,正可以提高农民手中的资本,让农民有能力进城,找到更好的谋生和教育机会,从而改变自己和后代的命运。

50余万并非上限。试想,如果允许地票跨市乃至跨省交易,成都的地票可以卖到上海,农民又可以获得多少收入?又会有多少农民因此而融入城市?又会因此而创造多少就业?!如果不趁现在房价、地票价格较高时为农民致富融资,更待何时?!

如果我们允许农户及集体自发复垦和整理土地,农民会更多的选择直接进城,新村也就会更加合理的布局,从而更有利于提高土地的集约节约程度。

此外,农民获得高收入后会选择梯度进城。由于受生活习惯,对家乡的依恋,以及生活成本的约束,农民不会集中到中心城区,而是会首先选择在所在乡镇、区县安居。这对促进城镇化发展,促进远郊区县和乡镇的人气、商业和房地产发展都大有好处。同时,可以以转移支付的方式,加大由中心城区反哺远郊区县的力度。

为解决三农问题,免除了农业税,提高了补贴以及征地补偿力度。然而,在我国行政权强于司法权,农民的土地权利不完整,城市化加速的背景下,征地强拆、“被上楼”仍是社会之痛。农民依然是我国的弱势群体,农民依然贫穷,农民依然徘徊在城门之外!

地票市场的建立,正是以市场代替行政权的方式,利用快速城市化带来的极差收益,以城市反哺农村,促进农民更好的融入城市,促进土地的集约节约。这样的好事,何乐而不为?

地票与房价

如果地票价格高,将会推高房价,这是对地票的一种主要忧虑。

某种意义上,这种忧虑与地票的关系其实并不大,不过是以地票之名释放出来而已。

几年前,随着房价的走高,国内媒体上已有过“房价推高了地价,还是地价推高了房价”之争。从经济学的角度,这并不是一个需要争论的问题:房地产价格属于资产价格,房价高低是货币现象,而非成本现象。换而言之,这几年房价的迅速上涨并不是成本上涨推高的,而是不断增加的货币供应量决定的。

而且,地票高价释放的信息,可以促使农户和集体作出积极的回应,增加地票供给。我国有辽阔的农村和大量闲置的宅基地,如果农户可以自发复垦和整理土地,在高价的引导下,会产生大量的供给。这样庞大的供给,会平抑地票价格,同时为城市发展提供建设用地指标。增加的建设用地指标,可以扩大城市供地,其结果不但不会推高房价,更有可能起到相反的效果。

      

本文已发表于《南方周末》

http://www.infzm.com/content/55007

 

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