Veronique de Rugy & Garett Jones

2021年6月2日

在过去的一年里，大流行病和全美各地实施的封锁所引发的经济震荡的严重性无论怎样强调都不为过。从2020年2月的高峰到2020年4月的低谷，就业岗位减少了2530万个，失业率从3.5%上升到14.5%。2月至4月的长期失业率高于80年来任何一次经济衰退期间的失业率。2020年第一季度和第二季度之间，经通胀调整后的GDP骤降约2万亿美元，降幅约为11%。

面对日益紧迫的紧急情况，决策者采取行动——几乎是任何行动——的诱惑是可以理解的。在低利率的情况下，财政刺激措施（减税、增加支出）对寻求相对无成本的经济解决方案以应对经济衰退和随之而来的失业问题的政策制定者来说更具吸引力。

自2020年3月以来，美国国会和两届政府已经通过并签署了五项COVID-19大流行救助法案：《家庭第一冠状病毒响应法案》1920亿美元；《冠状病毒援助、救济和经济安全（CARES）法案》2.2万亿美元；《薪资保护计划和医疗保健增强法案》7330亿美元；《冠状病毒响应和救济法案》9150亿美元；以及最后的《2021年美国救援计划法案》1.9万亿美元。一年下来，联邦“紧急”支出将近6万亿美元。

这种应对措施大部分被认为是刺激措施，旨在挽救本会失去的工作岗位或创造本不会创造的工作岗位。但这种观点没有认识到，这种政府干预在实现使经济走出衰退的目标方面存在局限性。此外，低利率降低了政府的借贷成本，但利息成本只是众多因素之一，包括未来的税收成本以及刺激性支出是否真的缩小了私营部门规模的问题，这些都是在决定政府政策时应该考虑的因素。

2007-2008年的金融危机重新激发了经济学家研究政府支出短期效应的兴趣。十多年来，这种重新燃起的兴趣催生了以数据为导向的关于财政政策短期效应的新研究。研究结果表明，短期支出所带来的收益往往小于经济学家之前所认为的，尽管在经济衰退或利率非常低的情况下，短期支出所带来的收益可能会更大。

本政策简报中提供的证据表明，政府购买——例如直接雇用联邦雇员、为公共项目支付承包商等——可能至少会减少一点私营部门的规模，即使它们会增加政府部门的规模。从净值来看，收入增长了，但私人生产的收入却减少了。因此，政府采购往往会挤占私人消费支出、私人投资和对外国的出口。

许多经济学家说，当经济处于最低谷时，如利率接近于零或出现深度衰退时，政府购买仍然会刺激私营部门的增长。但经济学家得出这一结论所依赖的大规模财政乘数（即政府支出启动私营部门的蓬勃发展，通常是通过雇佣工人，他们的收入被用于各种商品和服务，消费圈不断扩大）在很大程度上是一个神话。根据现有的最佳证据，不存在刺激措施的短期效益大到政府支出可以收回成本的现实情况。事实上，即使政府支出吸引了一些私营部门的活动，其积极影响也是很小的，而且比经济教科书上所说的要小得多。

作为严重供应冲击的 COVID-19 大流行：不适合凯恩斯刺激政策

几乎所有凯恩斯主义理论的一个关键要素——凯恩斯主义者认为将美元支出减少转化为就业减少的关键因素——是价格机制的失灵：看到商店里顾客减少的企业不会降价销售产品，面临失业的工人不会与雇主谈判以较低的工资继续工作。尽管凯恩斯主义者对这些工资和价格削减没有发生的原因提供了许多解释，但他们基本上只有一个政策补救措施：在短期内，政府应该支出，因为在创造对商品、服务和劳动力的实际需求方面，政府比市场做得更好。

因此，根据凯恩斯主义理论，政府支出可以在危机期间取代缺失的私人支出。如果政府增加自己的支出，就会创造新的就业机会（主要是原本失业的工人）。这些新就业的工人会消费更多的商品和服务，反过来，生产这些商品和服务的企业也会增加对资本货物和劳动力等投入的需求。实际上，政府支出创造了一个良性循环。

不过，COVID-19经济衰退暴露了凯恩斯主义刺激政策的局限性。在凯恩斯主义框架下，经济增长是通过增加总需求来刺激的。但在大流行病和随之而来的封锁中，COVID-19经济衰退的原因是增长受到供应限制，而不是缺乏总需求。封锁意味着某些（“非必要”）经济部门的产出是非法的，许多企业即使获准经营，也面临着在任何特定时间内可进入建筑物的客户或员工数量的限制。这种限制实际上是一种产出税。此外，许多企业的运营成本随着自愿性消毒和安全措施的引入而上升：例如，洗手液站、收银台的透明塑料隔板、顾客与工人之间更远的距离等等。从许多企业的角度来看，COVID-19衰退与其说是传统的凯恩斯需求冲击，不如说是成本冲击或糟糕的供应冲击。

历史和受凯恩斯主义影响的经济理论都告诉我们，额外的政府支出本身并不能在很大程度上克服供给冲击的影响。因此，在大流行病期间，即使不是不可能，也很难通过政府支出来刺激经济。随着疫苗的日益普及，成本冲击逐渐减弱，顾客和员工对工作场所和商店的感觉也更加舒适，这与19年之前的世界更加相似，因此，将大规模政府支出计划作为短期刺激措施的理由变得更加薄弱。

政府多花一美元，私营部门就会增长吗？

支出乘数是指政府支出的初始数额会导致整体经济活动的更大增长。换句话说，由政府引起的商品和服务总需求（即总需求）的初始变化会导致经济总产出的变化，这种变化是初始变化的倍数。例如，如果政府花费1美元雇用一名新工人，由于这笔支出，整体经济增长了2美元，那么支出乘数就是2.0（1美元的额外政府支出和1美元的额外消费者和企业支出）。同样，如果经济增长1.50美元，支出乘数为1.5。然而，如果整体经济仅增长50美分（换句话说，政府支出增长1美元，但消费者和企业支出缩减 50 美分），那么支出乘数就是0.5。

学生们在教科书中学到的凯恩斯主义理论中，往往忽略了这样一种可能性，即政府增加支出，非但不会扩大私营部门的规模，反而会导致私营部门萎缩。然而，这种结果在最近的数据驱动型研究中经常出现。正如本简报稍后所讨论的，过去几十年的证据已经严重削弱（尽管并非完全否定）了关于扩大政府支出是私营部门增长之路的论点。

长期以来，乘数的大小一直是经济学家们争论的问题。一些经济学家发现乘数大于1，另一些经济学家发现乘数小于1，甚至大致为零，还有一些经济学家发现，如果考虑到支付当前支出所需的未来税收，乘数实际上为负数，实际总收入和经济总产出实际上下降了。

没有有力的证据支持凯恩斯主义关于刺激政策的良性循环可持续数年的观点。瓦莱丽·拉米（Valerie Ramey）在2011年进行的一项文献调查显示，财政乘数在几年的短期内可能在0.5到2.0之间。此外，拉米还是经济学家劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）和布拉德·德隆（Brad DeLong）关于乘数争论的论文的讨论者，她指出，几乎没有证据支持政府支出的临时增加会长期提高产出的观点。

2019年，拉米为《经济展望杂志》重新审视了她对短期乘数效应的估计，发现范围缩小到0.6-1.0。学术界对凯恩斯主义财政乘数的浓厚兴趣最终导致研究人员认为，这些效应甚至比早先推测的还要小。

在2018年的一篇论文中，拉米和她的合著者还利用两个不同的经济状况指标，研究了政府支出乘数随经济状况的变化：（a）以失业率衡量的松弛程度，以及（b）利率是否在接近零下限时保持不变。他们的结论是：“我们没有发现任何证据表明，当美国经济出现以失业率衡量的严重松弛时，会产生巨大的乘数。所有估计值都表明乘数低于统一值。”

因此，即使是在经济衰退时期，即使是在高失业率时期，对美国经济史的高质量统计分析也表明，额外的政府支出会使私营部门萎缩，至少是萎缩一点点。对凯恩斯主义者来说，这一结论有悖直觉——根据几乎所有本科教科书中讲授的凯恩斯主义，这在数学上是不可能的，但这正是拉米反复发现的。一个观点在理论上是正确的，并不意味着它在事实上是正确的。在这种情况下，教科书上的凯恩斯主义理论并不符合事实。

可以说，当利率接近于零时，结果可能会有所不同。当央行用尽其货币政策工具时，政府支出可能会推动经济发展。当需求上升时，央行甚至可以通过保持低利率来提高乘数。事实上，在2007-2008年金融危机期间，时任联邦储备系统理事会主席的本·伯南克就曾鼓励国会制定一个规模可观的短期支出方案。

但同样，理论上的好并不等于实践中的好。更重要的是，即使一个想法在实践中是好的，人们也不知道这个想法到底有多好，除非进行测量。拉米发现了什么？

换句话说，如果将第二次世界大战排除在外，拉米首选的方法（她首创的）得出的乘数为1.4，因此1美元的政府支出似乎会导致额外40美分的私人支出：大于1，但远远小于大学教科书中的2.0、3.0或更高值。

作为对拉米2018年文章的补充，Efrem Castelnuovo和Guay Lim的文献综述特别关注货币政策如何间接影响政府支出乘数，尤其是在利率零下限时。他们主要根据理论论据指出，零下限会导致财政乘数大于1，因为“支出的增加会导致产出、边际成本和预期通胀的增加。在政策利率为零的情况下，预期通胀率的上升会促使实际事前利率下降，从而提高乘数”。因此，政府支出可能会提高预期通货膨胀率，而将利率固定在接近零的水平会降低实际借贷成本，从而促进私营部门的投资。

乔治·梅森大学墨卡图斯中心的经济学家斯科特·萨姆纳（Scott Sumner）认为，卡斯特努沃和盖伊的发现是有条件的，那就是货币政策无能或被动；也就是说，货币政策不是为了实现总需求的增长目标。然而，如果美联储行事得当，它已经制定了实现预期总需求最佳增长的政策，这一增长率不应随着财政政策的变化而变化。因此，央行将试图中和财政刺激政策的影响（或许是通过量化宽松政策，或许是通过向金融市场传达未来货币政策将有所不同的信息），从而将财政乘数推向零，帮助确保预期总需求增长不会因财政政策而改变。

就此次大流行病期间的支出而言，美联储目前的货币政策似乎还算得上得心应手，因此人们不应该指望财政刺激会产生很大的影响，因为美联储会抵消任何刺激的效果，从而使2020年代的平均通胀率达到2%左右。2007-2008年的金融危机为美联储提供了许多新货币政策工具的经验，在COVID-19大流行期间，美联储也采取了大胆的行动：尽管经济学家们争论如果美联储没有选择，财政乘数是否会远远大于1，但美联储已经非常明确地表示，它还没有失去选择。

专家对 COVID-19 年代支出可能产生的影响的看法

有几项研究专门探讨了大流行病期间的联邦支出及其对经济的影响。首先，据国会预算办公室估计，《CARES法案》的乘数为0.58，在2020财年至2023财年期间，将产生26,320亿美元的支出和15,350亿美元的国内生产总值。

经济学家亚历山大·阿农（Alexander Arnon）、何哲利（Zheli He）和乔恩·亨特利（Jon Huntley）也估算了CARES法案的乘数，方法是将2009年《美国复苏与再投资法案》估算的乘数应用于CARES法案的具体支出。他们发现，总体而言，22,830亿美元的支出将在两年内带来8,120亿美元的GDP增长，相当于0.36的低乘数。

最近，阿农和共同作者对2021年《美国救援计划法案》中通过的最新1.9万亿美元刺激计划进行了估算，结果显示政府支出乘数预计较低。他们发现，该法案的财政乘数最低为0.14，最高为0.56。乘数为0.14时，1.9万亿美元的支出会产生2,600亿美元的额外产出，或给私营部门带来1.61万亿美元的净损失。如果乘数为0.56，则会产生5860亿美元的额外产出。

在这里，我想到了拉米2018年的论文。她解释说，即使乘数很低——如果乘数是正数，而且一揽子支出的相对规模巨大，就像二战期间那样——也能拉动经济。

尽管如此，除了罗伯特·巴罗和查尔斯·雷德利克的研究之外，这些研究结果并没有考虑到必须用更高的税收来偿还支出的成本，而这本身就会造成扭曲、效率低下和福利损失。巴罗和雷德里克认为，如果考虑到这些因素，乘数就是负数。

结论

当政府购买商品和服务或雇佣工人购买商品和服务时，这样做是否会像几代凯恩斯主义者和无尽版本的本科教科书所宣称的那样，启动私营经济？最好的经验证据表明，答案通常是否定的。事实上，在大多数情况下，即使是在大多数经济衰退时期，政府支出也会创造额外的产出——或者至少雇佣一些额外的工人，但很可能会使私营部门萎缩。正如我们中的一位在与丹尼尔·罗斯柴尔德（Daniel Rothschild）合著的一篇研究2009年经济刺激法案的论文中指出的，当政府雇佣人员时，很可能是从私营部门挖走工人，而不是从失业大军中雇佣他们。拉米等人的研究表明，这种效应并非反常现象，相反，这种模式足以使凯恩斯乘数低于1。

尽管有证据表明，当利率接近零时（就像今天的利率一样），政府购买会使私营部门增长，但即便如此，相比大学教科书的标准，私营部门的乘数也很小。财政乘数不会上升到2或3；相反，充其量可能只有1.4。

截至2021年，最好的证据告诉我们这一点：刺激政府采购的法案并不会创造一个长期的良性支出螺旋。相反，它充其量更像是一个良性的半循环。

因此，为帮助美国人而实施的快速、短期支出项目必须建立在长期考虑和社会保障考虑相结合的基础上：如果建桥将在几十年内提高经济生产力，或者如果桥梁承包商雇用的许多人在其他情况下将难以把食物端上餐桌，那么就应该建桥。但从长远来看，这些项目是否会带来回报，以及这些项目是否是提高陷入困境的个人福利的最佳途径，这些都是由微观经济学决定的。凯恩斯主义认为，短期的政府支出可以重启崩溃的经济，但事实证明这种观点并无用处。凯恩斯所想象的支出良性循环已不再是真理，如果它曾经是真理的话。现在，它更像是一个神话。