来源：经济研究参考  2008年第22期

作者：财政部预算司课题组 张志华 周娅 尹李峰 丁宏宇 闫峰 李铭章 范甲兵 郭俊清 李振群 陈晨 冯海虹 梁晨瑶

一、地方政府破产机制的必要性

20世纪80年代以来，各国发生或濒临发生地方政府债务危机的案例屡见不鲜：巴西在20世纪80～90年代先后爆发三次地方政府债务危机；1995年的比索贬值导致墨西哥许多地方政府陷入债务危机；印度在20世纪90年代末至21世纪初快速增长的财政赤字使得许多邦政府一度处于债务危机爆发边缘；1998 ～ 2001年间俄罗斯89个区域政府至少有57个发生过违约。

地方政府破产造成的损失巨大，会严重损害地方政府提供公共服务的能力。系统性的地方政府破产还会阻碍地方资本市场的发展，减少基础设施融资空间，威胁宏观经济和金融的稳定。各国经验教训表明，防范地方政府债务危机必须坚持“两手抓”，既要建立有效的事前地方政府借款监管机制，也要具备完善的事后地方政府处理机制。在硬预算约束的财政纪律下，地方政府破产机制是化解地方政府债务危机的有效手段。

建立地方政府事后破产机制好处良多：

第一，破产机制可以约束债务人和债权人，指导谈判并促成集体行动。

第二，破产机制能够帮助无偿债能力的地方政府保持财政可持续性，从而确保提供公共服务的能力。

第三，可持续的地方财政符合债权方的集体利益。

第四，保护债权方利益有助于新兴资本市场的发展。

第五，违约的透明化有助于提高地方政府的信用度并使其能重新进入资本市场为基础设施融资。

第六，良好的破产程序能够给予债权人公平的债务索偿权，同时还能降低借款成本并为基础设施融资创造财政空间。

二、地方政府破产机制的基本框架

地方政府破产机制是处置无偿债能力的地方政府的事后监管机制。良好的事前监管可以使违约风险最小化，但不可能避免所有的债务违约。地方自身财政管理不当、宏观经济形势变化或外部冲击都可能导致债务违约的发生。

建立良好的破产机制应注意以下几个关键问题：

一是处理好保护债权人权利与维持公共服务之间的矛盾；

二是对地方政府施加硬预算约束；

三是中央政府作出可信的不救助承诺；

四是明确且可预测的破产规则；

五是破产后果由地方政府和债权人共同承担；

六是司法手段或行政手段的合理选择。实践中，对破产机制的选择在很大程度上取决于各国特定的条件。

（一）地方政府破产和企业破产的区别。

由于地方政府提供的服务具有公共性，地方政府破产在性质上不同于企业破产。最大的区别就是在保护债权人利益的同时，必须保证政府还有提供公共服务的能力。企业破产后，资产大都会被扣押或清算，而出于维护政治稳定和确保基本公共服务的需要，在设计地方政府破产程序时，不需要考虑清盘的可能性，债权人扣押地方政府资产的权利被大大限制。因此，现有的地方政府破产机制都是一种重组机制。

（二）地方财政的硬预算约束。

在地方政府陷入财政困境时，中央政府的无条件救助会诱发道德风险，导致地方政府的财政失责行为和肆意借贷。软预算约束使得债权人无法在正确评估债务风险的基础上合理确定借贷成本，积聚中央政府的或有负债，危及宏观经济稳定。

破产机制有助于强化对地方政府的硬预算约束，但其效果好坏往往还需要其他多项因素的共同作用。最重要的影响因素是政府间财政关系。如一些国家以拨款补差额的转移支付体系，通常使地方政府缺乏组织收入的动力而热衷于花钱，财政赤字居高不下；

一些国家的地方政府缺少自有收入，因而削弱了地方政府进行财政调整的能力，而这种能力是所有破产机制的核心要素。此外，竞争性的资本市场能以不同价格客观反映地方贷款风险和收益的高低，有助于利用市场化机制约束地方政府借款行为。

（三）明晰的破产规则。

明晰的破产规则有助于投资者进行精确的风险定价和信用评级，防止产生道德风险。如缺少这一规则，则会导致债权人无法有选择性地判断风险，使其倾向于制定较高的借款条件，从而限制信用度较高的借款者进入市场。

罗马尼亚市政资本市场的经验表明，当违约补救办法信息不明晰时，私人贷款者不愿再提供贷款、降低成本或延长期限；南非的案例也证明，缺少明确的破产规则会阻碍私人资本市场的成长。破产规则要重点明确破产过程中三个关键方面的规则：一是有序的债务重组；二是维持基本的公共服务；三是恢复地方财政可持续性的财政调整。

（四）破产后果的共同分担。

维持公共服务的需要与债权人契约权利之间的矛盾决定了地方政府破产的后果应由债权人和债务人共同分担。破产后果分担最关键的问题是在借款时事前确定破产偿付的优先权，这有助于防止道德风险并帮助债权人评估违约风险。

“优先权”的顺序因国家而异，反应了社会对应该如何分配破产者缩水资产的价值判断。如美国规定，在基本公共服务和破产处置成本得到支付后，有担保的债权人获得第一优先权，无担保的债权人只有第二优先权；匈牙利则规定地方雇员优先于债权人。

（五）司法手段与行政手段的选择。

处理地方政府破产的方式有司法手段和行政手段两种。司法手段一般针对破产，并由起诉引起，由法院负责制定关键决策以指导重组过程。行政手段则通常表现为上级政府提前干预，暂时对财政管理的许多方面行使直接的政治职责，以防止地方财政困境恶化为破产。

由于历史、经济结构和建立破产机制的动机不同，不同国家选择的方法也有所不同。如匈牙利的法定破产机制通过法院处置破产，南非则采用司法手段和行政手段混合的法律框架，当出现财政困境时先采用行政手段干预，如果财政困境恶化为破产，则引入司法手段。

司法程序的一个潜在缺点是成本高且持续时间长，在欠发达的司法体系中表现更为突出。即使在债务人热衷诉讼解决破产纠纷的美国，也很少使用司法手段，其法律的相关规定主要是对个别债权人的漫天叫价行为起到威慑性作用。美国运用司法手段解决破产最著名的案例是橙县破产。结果表明，对于基层地方政府，此类诉讼的成本占最后分配给债权人的资产比例过高，且缓慢费力、进行多年的诉讼会不必要的拖延地方经济复苏。

三、地方政府破产程序

地方政府破产框架中的关键部分是破产过程中的双重调整：第一重调整是由债务人进行的 财政调整，目的是使调整后的支出与收入一致、 借款与偿还能力一致；第二重调整是债权人与债务人之间就重组债务和潜在的债务救济进行协商。

（一）破产启动。

破产程序启动的前提是宣布地方政府破产。从法律意义上讲，地方政府破产指的是无力偿还 到期债务。但具体定义细节却因国家而异。美国和匈牙利分别为破产定义无力支付的两种情形，南非则分级明确财政困境的严重程度。

地方政府可能陷入财政困境但仍具有偿债能力，因而不能轻易宣布破产。各国通常用偿债率指标来衡量财政危机的严重程度，具体指标含义差异较大。如巴西将偿债率定义为偿债支出占剔除转移支付后的经常收入的比重，哥伦比亚定义为偿债支出占经常性盈余的比重，秘鲁定义为偿债支出占包括转移支付在内的经常收入的比重，俄罗斯将其定义为偿债支出占总预算支出的比重。不同国家的财政责任法对偿债率设置了上限，超过这个上限的地方被认为濒临破产。

申请破产者的资格要求也因国家而异。如美国只有市政府能申请破产，条件是无偿债能力、已经努力或尝试制定处理其债务的方案，以及获得州对于申请破产的授权，债权人不能违背市政府的意愿将其诉至联邦法院；南非和匈牙利则规定任何债权人均可起诉申请市政府破产。

（二）集体执行。

地方政府破产机制的一个显著特点是集体执行，即地方政府通过破产方案整体解决所有债权人的债务，而不需要和每个债权人进行一对一的谈判。由于不同债权人的利益需求不一致，一般的破产协商中特别容易出现“钳制问题”，即个别债权人以否决多数人赞成的破产方案来要挟债务人满足其特别要求。集体执行能有效防范这一问题。经验证明，良好的破产机制应当能够鼓励集体执行，督促债权人和地方政府尽早进行重组谈判，从而节省资源和时间。

（三）财政调整。

财政调整是化解债务危机和恢复财政可持续性的前提。财政管理不善往往是地方破产的根本原因，但除此以外，宏观经济冲击、货币贬值、通货膨胀和利率上升等原因也可能导致地方政府陷入债务危机。如果地方政府治标不治本，即使通过破产机制侥幸渡过难关，很可能又会陷入新一轮财政困境。

地方政府债务的可持续性受到地方经济增长、实际利率和基本财政收支的影响，其财政调整从本质上讲不同于国家的财政调整。主要表现在：地方不能发行货币，因而不能利用铸币税融资；由于筹集自身收入面临的法律约束、对中央政府转移支付的依赖、工资和养老金等关键支出项目受到中央政策限制等原因，地方不能随意地调整其基本财政收支；如果是国有银行主导贷款，那么贷款利率基本由中央政府确定，地方谈判的空间很小；影响地方经济增长和财政健康的许多政策由中央政府设计。因此，地方政府的财政调整通常需要对削减支出和组织收入作出困难的政治选择。

各国实践表明，上级政府对地方财政调整的行政干预范围通常很广泛，而司法在财政调整中 的作用有限。如美国规定，一旦地方政府宣布进入财政紧急状态，其所属州政府就必须建立一个财政规划和监督委员会，地方政府必须向委员会提交详细的财政调整方案，委员会有权审查税收、支出和借款政策以确保符合财政调整方案，还有权采取民事行动以实施有效的财政监察。

此外，上级政府规定预算报告与审计的透明度是各国地方财政调整中的普遍特征。提高透明度有助于地方政府重新进入资本市场，同时也有助于债权人为信用风险精确定价。巴西、哥伦比亚、秘鲁等国家将会计和报告中的财政透明度视为财政责任立法中的关键要素。

（四）债务重组或免除。

无论采取行政手段还是司法手段，债务重组或免除都是破产机制的核心。考虑到维护债权人今后继续借贷的积极性，选择债务重组或免除应当慎重选择。行政手段主要用于重组债务。上级政府通常将地方债务重组为期限更长的债务工具。

如纽约市组建了市政援助公司，通过发行期限较长的债券来偿还到期的短期债务；在巴西，联邦政府定期对地方债务进行重组。司法手段主要用于免除债务。由于债务免除是对合同应当得到履行原则的一个重大背离，不履行合同需要有力的理由，且可能较大程度地打击债权人的积极性，因此，债务一般被限制只能通过司法手段免除，行政程序通常没有权力免除。如南非规定地方政府必须通过法庭宣判才能实现债务免除。

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