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城市的合约性质

一、 问      题

 

为什么会存在政府经营、企业经营、村庄经营,以及城中村等不同的城市化形态?本文认为,城市化是分散的要素资源的产权聚集和重组的过程。大量分散在农村的人口、资金与信息等要素向城市聚集,带来了资源要素的重新配置,涉及了大量的产权重组、合约签订及与之相伴的交易费用。这些交易费用,包括基础设施投资的外部性,协调土地等分散产权的合约成本,政府优惠政策的前后不一致性、土地管理制度和规划制度对土地等产权的限制等。有效的城市化要求一系列的合约安排来降低这些交易费用。不同的城市化形态是交易费用最小化的合约选择。

 

本文的第二和第三部分以蛟龙工业港为例研究城市的合约安排。蛟龙工业港是一家民营企业在4.3平方公里的集体土地上建立与经营的城市。从2004年租赁农民土地开始,在十年内,蛟龙工业港实现了从农业到工业,再到商业服务业的城市升级。截至2014年12月,蛟龙工业港年产值达200多亿元,年上交税收4.36亿元,常住人口10万人。人口密度达到2.5万人/平方公里,远高于其所在双流县的0.7万人/平方公里。蛟龙公司承担了城市开发经营的几乎所有内容:租赁土地、拆迁安置、制定规划、投资建设基础设施、建立学校、医院与住宅等配套设施、招商引资、引导产业升级。

 

为什么蛟龙公司能替代许多政府职能,有效地降低了城市化的交易费用?本文认为,其关键是蛟龙公司作为中心缔约人与政府、农户、入驻企业、居民等签订了一系列市场合约。其中的核心合约,是蛟龙公司与政府关于规划权配置与税收分成的投资合约,以及蛟龙与集体、农民签订的土地租赁合约。这些合约将基础设施投资等公共服务的外部性内部化为蛟龙经营土地的收益,促进地方政府为蛟龙提供产权保护、简化审批,允许蛟龙公司的企业家作为中心缔约人安排规划与建设。这一合约结构极大的降低了城市化中的交易费用,使民营企业替代了政府的许多功能,快速地实现了城市化。

 

本文的第四部分进一步阐述了城市的合约性质。不同的城市化合约结构,是交易费用最小化的结果。以此出发,本文分析了城市化中的收益权界定、税收分成合约的选择、中心缔约人的边界,以及不同中心缔约主体的选择等问题。

 

 

 

二、蛟龙工业港概况

 

蛟龙工业港创始人黄玉蛟在早年办肉联厂的经历中,发现政府的开发区不为中小企业供地,于是在2000年在成都市青羊区创办了一个民营工业园。其模式是从农民手中租用土地,建厂房出租给企业。园区引入150多家企业,陆续扩大到1平方公里。在2003年,双流县政府找到黄玉蛟,承诺规划4平方公里土地给蛟龙公司开发。

 

蛟龙工业港双流园区于2004年开工建设,距离双流县城区约5公里,离双流机场约10公里(具体方位请参见附录),规划面积4.36平方公里(6540亩),已建成5685亩。截至2014年12月,实现税收4.36亿元,累计引进企业1095家,常住人口12万人,除原住4000多居民外,已吸纳超过10万外来人口在蛟龙港工作和生活。

 

与政府经营城市不同,蛟龙工业港的基础设施全部由蛟龙公司投资建设,至2014年底共累计投入基础设施建设资金约41.6亿元。 加上购物中心、水族馆、写字楼、商品房等,累计建设资金达97.9亿元,每平方公里投资强度达到20亿元。已建成10栋约100米高5A写字楼,引进创意、研发、设计、办公类企业入驻;已建成占地20万平方米的海滨城购物中心,海洋馆,最高日人流量突破20万人次;正规划在300亩土地上建设16层100米高的立体产业城。相比之下,多数政府建设的工业园区没有实现从工业向城市的转变。尤其是在中西部地区,园区被大工厂占据,缺少住宅和商业配套,难以起到以产聚城的效果。 是什么样的经济机制,使蛟龙工业港能在如此短的时间协调众多要素建设了一座城市?

 

 

 

 

三、民营城市:基于合约的分析

 

(一)经营城市的基本问题

 

城市的建设与运营有两个基本问题,一是基础设施投资的外部性问题,二是调度大量分立产权的交易费用问题。支持政府征地并经营城市的理论认为,基础设施投资具有外部性,政府可以通过征地从土地出让金或税收中将外部性内部化,而私人投资却难以收回。政府用行政强制力的方式征地、从事基建,比采用市场合约的方式具有更低的交易费用。

 

外部性的例子是,假设有两个相邻地块A、B的土地使用者甲与乙,甲在自己的地块上修建道路,但道路建好后带来的人流量会提高乙的地块B的收益,但甲没有从地块B的土地增值中获益,因此其投资积极性会不足。以此推论出的政策建议,是对基础设施的建设者甲进行补贴,或者让甲在一定区域内拥有道路的排他性权利,或者由政府征地后统一开发。

 

科斯(Coase, 1959, 1960)认为,外部性的存在是因为产权没有界定清楚或交易费用太高。只要产权可以清楚地界定,且交易费用足够低,从而能够通过合约交换产权,那么外部性就得以消除。也即,如果甲可以购买乙的地块B,获得A、B两块地的产权,甲就可以对A、B连片开发,并获得A、B的土地增值收益,甲就有激励建设基础设施。但是,真实世界的交易费用不为零,依靠私人企业来获得土地等要素资源,往往要支付较高的缔约成本。例如,私人企业开发商与上百户居民通过谈判获得土地的使用权,其交易费用往往高到会令其望而却步。

 

中国的城市化实践中,政府往往采用征地的方式,将地块A、B共同征为国有土地,并用政府平台公司投资,进行“三通一平”(或“N通一平”)的基础设施建设,廉价出让工业用地使用权来招商引资,再通过出让商业及住宅用地使用权的方式获得土地出让金。政府从事基础设施建设的外部性也就内化为出让土地的收益。

 

如果不依赖政府征地并投资基建来实现城市化,就必须将私人企业投资基础设施建设的外部性转化为其内部收益,并降低其与大量农户谈判的交易费用。 蛟龙工业港是怎样解决这些问题的?

 

 

(二)与双流县政府的合约

 

在2003年,双流县政府与蛟龙公司签订了《投资协议》,赋予蛟龙公司规划权,并用税收分成的方式激励蛟龙公司投资基建并招商引资。双流县政府与蛟龙公司签订的《投资协议》,其主要内容包括:

 

1、投资规模及建设目标

蛟龙集团需在开发区范围内分三期投资10亿元,规划面积3平方公里,引进企业400家以上,建成后两税预计达到3亿元以上,GDP预计达到60亿元以上。且蛟龙公司引入开发区的企业,其工商、税务关系登记注册在双流。

 

2、基础设施建设

蛟龙公司自建污水处理厂一座,日供水6000吨水厂一座,日供电10000kvA开关站一座;由蛟龙公司自行设计,出资修建道路30米宽(含道路两侧绿化)下水管网;自建10kv开关站,开关站所有供电系统由蛟龙投资并在园区内采用地下埋设电缆网;因为“基础设施建设投资风险大、回报小”,所以蛟龙所建标准厂房、办公、生活用房(五楼以下,包括五楼)等建筑均由其(有相关资质的)自行设计、制图、修建。

 

3、授予规划权

蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建,并报经县政府相关部门审核备案。

 

4、税收分成

双流政府以扶持奖励政策的方式,将对蛟龙“承诺的每平方米实现税收100元,每年按地方实得(指扣除乙方区内企业已享受优惠奖励扶持政策后的地方实得部分)的25%财政扶持给乙方发展;达到每平方米税收80元的,按20%财政扶持给乙方发展”。

 

5、政府的义务

双流政府成立工业港领导小组,负责向工业港提供优质服务及相关优惠政策;协助企业搞好周边关系及治安、环保、工商、税务等部门关系。

 

《投资协议》清楚的展示了县级政府与开发区之间的权利义务关系与激励机制。蛟龙工业港要完成投资与发展目标、自建基础设施,相应的获得规划权、政府的税收分成,以及政府协调服务。在实际的合约履行中,蛟龙工业港早已完成税收任务,并超额建设了基础设施。规划权与税收分成成为激励发展的重要因素。

 

 

(三)规划留白

 

在中国的城市发展中,政府往往垄断了城市规划、土地利用规划的规划权。控制性详细规划通过指标和色块指引和控制某地块的建设情况,详细限定了具体地块的使用权,规定了建设用地性质(即工业、商业、住宅、学校、道路等)、使用强度(如容积率、建筑高度、密度等)、基础设施,以及空间环境等。

 

规划是对产权与合约的限制,周其仁(2014)强调农民开发建筑的产权先于规划,而华生(2014)更强调建筑要遵循已有的城市规划。 问题的实质是规划权的配置。由谁制定规划,通过怎样的方式来制定规划,才能实现有效的资源配置?是根据规划理念,聘请规划专家来制定规划,还是由公民集体议定规定,还是其他决策机制?

 

由于要花费成本来调整已签订的合约,土地使用权等各种要素未必能随相对价格的变化达成及时有效的配置。比如,在城中村开发中,商业楼宇的开发商再与百家千家住户谈判时,会面对较高的缔约成本,这使土地使用权的转让极为缓慢。此时,政府通过强制力来获取土地,并对一定区域的统一规划、连片开发,可能会有更低的缔约成本。但是,在实践中,政府规划与开发的收益,并不取决于规划专家的设计,而是取决于当地政府的发展战略,这又取决于其中心决策者即政府主事者(书记或市长)的见识以及预期。优秀的政府主事者要面对不断变化的发展趋势做出主观判断,提前布局要素资源,并通过各种途径增长见识、不断调整对未来的预期。这就要求他们具备企业家的特质——判断与决策能力(Casson, 1982)。一旦主事者更换,如果接任者具有不同见识和预期,规划往往会改变,沦落到“墙上挂挂、纸上画画”。此外,受政府招商引资策略的影响,为吸引大企业入驻以获得税收,政府官员也常常改变先前制定的规划。没有规划或规划过于刚性,都可能导致低效率的资源配置。规划与调规的矛盾本身就反映了世界的动态变化与多种可能。

 

无论如何收集信息,规划专家与政府主事者也不可能完全掌握一个地方的全部信息以及未来的全部可能(Hayek,1945)。与企业家一样,当需要判断的事项太多或过细时,政府主事者受其知识及其判断能力的限制,也可能做出错误决策。问题的关键,是怎样分配规划权,以充分利用社会中分散的知识,吸纳那些对资源的空间利用具有判断力的人参与到城市规划中。蛟龙工业港的规划,正是通过规划备案制的方法,将规划权从政府手中让渡到企业家手中。

 

在4平方公里土地上如何分布厂房、住宅、学校、道路才能最大程度的提高土地的整体租值,本身就要求蛟龙公司具有一定的规划权。产业升级和人口聚集带来的市场租值的变动,也要求不断调整规划。双流县政府在与蛟龙公司签订的投资协议,附于了蛟龙工业港自主规划权。协议约定“3平方公里的双流蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建,并报经县政府有关部门审核备案”。 在需要调整城市规划或用地性质时,蛟龙公司与双流政府协商,办理农转用手续,在双流县的土地利用规划与城市规划上做出相应的调整。

 

双流县政府将规划权让渡给蛟龙公司,使黄玉蛟利用自己的前瞻性眼光布局蛟龙港的发展。蛟龙工业港的城市化是黄玉蛟对市场相对价格变化的反应。蛟龙工业港聚集了10万人,人口聚集本身就增加了对娱乐与购物设施的需求。黄玉蛟看到了蛟龙发展城市的前景,在2010年修建了紫金电影院。这是双流县首家五星级影院,排名居于太平洋院线前五名。在2014年开业的购物中心不在双流县城区,但通过海洋馆、真冰场等娱乐设施吸引了成都游客,单日客流量最高突破20万人次;建在购物中心内的海洋馆也是成都乃至全国的首创,成为成都市民休闲旅游的一个新景点。双流县政府对规划权的让渡,使黄玉蛟可以按照其判断力和市场需要配置资源,从而提高了蛟龙的投资积极性,促使蛟龙港实现快速的升级发展。

 

 

 

(四)税收分成

 

获得规划权后,蛟龙公司还需要获得这4平方公里土地的收益权,才能为持续投资获得滚动资金。收益权的一部分,是蛟龙公司对外出租工厂、写字楼、公寓楼的租金收益,另一部分是双流县政府的税收分成。本节先讨论其税收分成。双流政府的创新,是在签订的《投资协议》中,约定以扶持奖励政策的方式,在蛟龙工业港达到承诺的两税目标3亿元后,政府将其税收实得的25%给蛟龙作为奖励。

 

税收分成对蛟龙公司的激励直接体现在其与承租企业的合约上。 蛟龙公司在与租赁写字楼的企业签订的协议中,约定了50%的税收分成,“每100㎡建筑面积单年完税超过10万元人民币的,即可享受税收奖励政策,即甲方对乙方单年完税超过10万元人民币/100㎡建筑面积的税收部分,按照县级留存部分的50%给予乙方奖励”。

 

在与工厂签订的合同中约定,如果企业未达到一定的税收标准,企业需要补交一定的使用费:“企业每年两税总计应达到15万元/1000平方米建筑面积标准,若未达到以上收税标准,则乙方自愿同意甲方在原工厂使用费的基础上,按每月每平方米3元增收乙方一年的使用费”。

 

对达到税收标准的企业和个体工商户,蛟龙公司还会为其在蛟龙港五星学校就读代交学费(民办中小学,学费每学期约2000-3000元)。这些条件包括:

 

“一、入驻蛟龙港的企业,凡在园区年上交税收达到50万元以上的,每50万元解决1名企业在职职工的子女入学,享受蛟龙管委会的入学优惠政策,依次类推。

 

……

 

三、在蛟龙港从事第三产业的个体工商户,在港年上交税收在5万元以上的,每5万元解决1名个体工商户的子女入学,享受蛟龙管委会的入学优惠政策,依次类推。”

 

 

双流政府与蛟龙公司,蛟龙公司与入驻企业间签订了一连串层层分成的合约,使政府、蛟龙、企业间分享了城市发展的收益,促使各方有激励来最大化蛟龙工业港这4平方公里土地上的总租值。政府有激励提高蛟龙公司及其入驻企业的注册效率及公共服务。这些服务包括,在蛟龙港附近修建主干道等基础设施及住宅区,提高了蛟龙港整体的交通便利与土地租值。双流县政府专门成立了促进蛟龙工业港发展的协调小组,并召开过几次会议,协调政府各部门与蛟龙工业港的关系,为入驻蛟龙的企业提供“一站式”注册服务,协调蛟龙港的用电、子女入学、土地等问题。双流政府还为蛟龙公司提供一定的产权保护。

 

税收分成合约也激励蛟龙公司为园区企业提供良好的经营环境、改善基础设施建设和物业服务。因这些外在环境的改善,企业也有激励提高其生产效率和经营收入。税收分成合约将城市基础设施建设的外部性内部化为蛟龙公司的收益,从而使其有动力加大基础设施投入、完善园区环境、提供简化注册等公共服务。

 

双流政府与蛟龙公司的合约,让我们从不同角度,思考学者对地方政府招商引资发展模式的讨论。张五常(2009)认为,以县级政府为主体出让与分配土地,并与上层政府和投资者的增值税税收分成,是激励地方政府竞争的有效制度安排。陶然等(2009)也认为财政安排是理解地方政府行为应考虑的主要原因,但认为“竞次”式(Race to the Bottom)的地方竞争会导致要素价格扭曲、资源使用效率低、征地矛盾突出、环境污染严重等一系列问题。作为自主经营的民营工业园区,双流县政府与蛟龙工业港的合约安排,使我们可以从不同角度思考上述理论。

 

蛟龙公司与企业合约中的税收条款,以及达到税收标准的优惠政策,清楚地表明获得政府的税收分成是蛟龙公司招商引资与建设配套设施的重要原因。写字楼的税收分成合约,更侧面验证了张五常所述的经济制度中,地方政府上下级之间,以及政府与企业间形成的层层分成合约。然而,与张五常的地方竞争机制不同,双流县政府与蛟龙公司的分成率并非由税制界定(在税制安排中,县政府获得增值税的25%),且无论是双流政府还是蛟龙公司,都没有通过低价出让工业用地的方式与企业分成。也即,税收分成是理解地方发展经济、招商引资的重要一环,但分成合约的形式却可以是多样的。地方政府采取的低工业地价补贴,是地方政府主导的工业化与城市化,面对制度约束下的选择。然而,也可以采用与园区企业约定税收分成、免除租金、提供配套设施、安排子女入学等多种形式的分成合约。民营园区采用的合约选择更多样,从而更有可能针对缔约主体选择低交易费用的合约安排。

 

税收分成合约的另一个特点,是只规定了两税(国税与地税)总额,没有根据不同税种制定不同的分成安排。税收总额包括了从事服务业的个体工商户交纳的营业税,这使蛟龙公司在发展园区时会兼顾个体工商户的部分利益,也因此有前述的入学优惠政策。蛟龙公司在决策时,只需考虑4平方公里土地上总租值的极大化,从而兼顾个体商贩的利益,并适时促进产业升级。

 

 

 

(五)工厂、写字楼、公寓楼的租赁合约

 

蛟龙公司的第二部分收益是出租工厂、写字楼、公寓楼的租金。

 

蛟龙工业港出租其修建的工厂、写字楼与公寓楼。合约的收费分为一次性交纳的保证金与月租金(即使用费)两部分。以下列举4份租金合约,其租金约定分别是:

 

2015年的工厂3年期合约,每1000平方米建筑面积的保证金是40000元(即40元/㎡),月租金每平方米建筑面积15元;

 

2015年签订的5年期1213平方米的写字楼合约,租金为每月每平方米21元(18元使用费+3元管理费,使用费每年递增5%),保证金6万元(50元/㎡);

 

2011年签订的面积685平方米、40年租期写字楼的月租金3元,保证金达300万元(4286元/㎡);

 

2012年签订的60年期80平方米的公寓楼合约(注:60年为两次续约的总期限),保证金是2653元/㎡,保证金总额约为21万元,租金价格为每月每平方米0.5元。

 

工厂的保证金价格最低,写字楼、公寓楼的价格较高。此外,租期为40年的写字楼与租期为60年的公寓楼,其保证金较高,月租金较低。在租期上,工厂、写字楼、公寓楼的使用权期限越来越长。工厂的合约一般为3年或5年,写字楼的期限为5年或40年,公寓楼一般为5年、10年,或60年。

 

写字楼与公寓楼通过默认续约条款以延长租期。《合同法》第十三章第二百一十四条规定“租赁期限不得超过二十年。超过部分无效。租赁期届满,当事人可以续订租赁合同,但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年”。写字楼和公寓楼的租期是20年,但合约中有默认续约条款。例如,写字楼合约约定,“在合同到期前七个工作日内乙方既未办理退房又未办理续约者,视乙方默认续约,合同自动转为第二个二十年使用期,原合同保证金自动转为第二个二十年使用期保证金”。也即,按照续约条款,一次性交付保证金,写字楼的实际租期为40年。公寓楼合约有同样的默认续约条款,且允许续约两次,实际使用期为60年。

 

工厂、写字楼、公寓楼在租赁期满办理退租后,蛟龙公司全额免息退还保证金并收回房屋。但对于公寓楼的租户,如果单方面提前退租,保证金的50%作为违约金扣除,剩余保证金(免息)退还。如果蛟龙公司提前终止协议,则需退还全额(免息)保证金,并向承租人支付房屋保证金的50%作为违约金。

 

公寓楼可以转租。租赁期内,承租人有权转租房屋,转租时在蛟龙管委会交纳5%的过户费,即可办理转租手续。据调查,转租价格为双方私下商议,新的承租人只需要持身份证明到蛟龙公司领取新的《协议书》,并更换签约方《协议书》上承租人姓名,《协议书》上的租金和保证金不变。公寓楼的转租过户是常见的经济行为,但从合约的角度看,当数量庞大的租户都与蛟龙公司签订租赁协议时,蛟龙公司就成了所有这些租户的中心缔约人。为降低频繁转租带来的交易费用,所有租赁合同采用同样的标准化文本,转租交纳同样比例的过户费,通过同样的程序在蛟龙管委会办理过户。当数量庞大的人群普遍接受蛟龙作为中心缔约人及其标准化合约以降低交易费用时,作为中心缔约人的蛟龙公司替代了城市房管局协调市场交易的职能。

 

除了默认续约条款,蛟龙公司的租赁合同与国有土地上的租赁合同并没有明显的不同。但是,默认续约条款的存在,意味着在《合同法》的制约下,保证金的实际对价是更长的租期。理论上讲,租与售只是使用权转让的不同形式,对应着不同的合约结构,其选择受制于法规、习俗等多种约束。国有土地上的商品房开发商为尽快收回投资,降低资金成本,倾向于采用一次性卖断使用权的房屋买卖合约。蛟龙公司租用的是集体土地,不需要一次性支付高额的土地出让金,使其可以逐渐回收投资,且在《土地管理法》的约束下,蛟龙工业港所建公寓房尚未办理房屋产权证,因此租赁合约采用默认续租条款,以租赁合同的形式收取高保证金。从经济的角度看,这是为获取土地未来收益的现值,在给定的法律、合约等约束条件下,当事人认识到的交易费用较低的选择。

 

没有房产证是否会影响承租人的生产生活?作者访问了多家工厂、写字楼,以及公寓的承租人,答案都是否定的。企业可以注册经营,承租人可以转让房屋。毕竟,这种租赁合约,已经支撑了1000多家企业,10多万人的生产与生活。当蛟龙公司作为中心缔约人与数量众多的参与方缔约,并制定标准化的合约和订约方式时,参与各方也就接受了这一交易费用较低的制度安排,合约关系也就具有了实践上的合理性。

 

与国有园区一次性卖断土地使用权的模式相比,租赁模式的弊端是蛟龙公司难以在短期内回收投资,优点是可以获得长期稳定的收益,促进蛟龙公司选择业绩好的企业并为之提供持续的服务。另一方面,租赁工厂和写字楼的企业,以较低的投入即可使用工厂,有利于中小企业快速启动,而一旦经营不善,难以承受租金,企业会自行退租,这就促进了企业遵从市场价格的优胜劣汰。伴随人口聚集与城市发展,市场租金会相应提高,为获得更高的租金收益,蛟龙工业港也就愿意通过重新订约提高租金的方式来促进产业升级。

 

 

 

(六)租地合约

 

前文已述,支持政府征地来开发城市的第二个原因,是与大量农户谈判所具有的较高的交易费用。但是交易费用的高低,却因时因地而异。蛟龙公司所获得的土地使用权,正是通过与村庄农户通过订立合约而获得的。

 

在2003年底,九江镇、东升镇的万年村、大渡村、石桅村、泉水八队等村村民将土地承包经营权还给村集体,再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议,以每年1200斤大米价格(每三年递增5%,保底价2.6元/公斤)将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司,期限为55年。 此外,蛟龙公司与街道办事处、村民签订拆迁安置协议,对被拆迁村民的建筑物、地面附着物等进行拆迁补偿。作者手中的三份拆迁协议书显示,2004年与2006年对两户三口之家的补偿金额(包括兑换房屋与现金补偿的总额)分别是11万9千元及8万8千元,而2014年对城中村一位有三栋住房的农户的补偿额达到42万元。农地租金与安置补偿共同构成了蛟龙公司获得土地使用权的价格。

 

在开发前普遍签订界定使用权与收益权的合约来获得连片土地的使用权,比滚动开发,即先订立部分合约,在开发部分片区后再与余下片区订立合约,有更低的交易成本。这是因为,部分土地先期开发所带来的知识或人气,可能会提高未开发土地使用权的价值,从而提高通过合约议定价格的成本。

 

考虑一个简化的例子:假设甲与乙是相邻地块A、B的土地使用者,在甲尚未开发地块A时,甲与乙对地块B的使用权价值有主观分歧,例如甲认为地块B未来收益的现值是20万元,而乙认为是5万元,那么甲可以花费5万元多元从乙手中购入地块B的使用权,在扣除一定的交易费用(假设为5万元)后,甲仍可以获利。甲的获利是对其眼光的回报,而这种眼光是乙之前所不具有的。如果在甲开发完地块A后再考虑购入地块B的使用权,那么由于乙从地块A的开发中学习获得了知识,认识到地块B 更好的开发模式,那么乙会提高对地块B使用权的估价;或者,地块A的开发外溢到地块B,比如地块A开发所带来的人气聚集,相应的提高了地块B的收益,同样会提高乙对地块B的估价。假设乙对地块B的重新估价为15万元,那么甲再购入地块B的使用权时不得不支付高于15万元的价格,扣除交易费用其所得可能为负,导致原先可行的交易难以通过合约的方式达成。除非甲乙双方发现交易费用更低的缔约方式,通过交易优化资源配置将难以完成。

 

然而,在土地开发前通过合约普遍的界定与转让产权,意味着要在尚未获得开发收益时,就要支付较高的产权界定与转让的价格。如果蛟龙公司在2004年即通过普遍的缔约来获得所有4平方公里土地上的使用权,就要在园区尚未获利时向农民支付较高的租金,这在财务上也是不小的资金成本。先期合约签订到多少程度,能承受多高的资金成本,要与留待未来缔约可能面对的更高价格权衡取舍。

 

为节省资金,蛟龙公司早期采用滚动开发的模式,先和一部分村组达成协议,开发一片区域,待这片区域开发完后,再和其他村组达成协议,开发下一片区域。然而,当工厂的发展吸引外来务工人员后,外来务工人员租赁了未拆迁的城中村的租赁房,尚未搬迁的农户从中获得更高的收益,拆迁的机会成本升高,要价也变高,从而形成了蛟龙工业港的“城中村”。据作者调查所见,一户农户至少可以租赁约20间15平米左右的房间,一间房间月租金约200元,如果不搬迁,一户农户每年至少可以获得约5万元左右的收益,高于蛟龙公司支付的土地年租金。目前,仍有未拆迁区域三个,含四个村民小组,约855亩土地(约57万平方米)的土地尚未拆迁。

 

蛟龙工业港通过租地合约,而非征地的方式获得土地使用权的实例表明,只要订约双方能找到降低交易费用的方式,合约双方有能力通过订约来完成交易。开发程度是交易费用与资金资本的权衡取舍。

 

 

(七)蛟龙社区

 

从上述讨论可见,蛟龙工业港的城市化,其本质上是蛟龙公司作为中心缔约人,与双流县政府、农户、企业、租赁户形成的一系列合约安排。但蛟龙工业港还存在一个合约体系之外的重要参与者,即拆迁安置后形成的社区。

 

九江街道蛟龙社区由原九江镇万年村、大渡村、石桅村和泉水八队合并而成,辖区内面积3.93平方公里,户籍人口4013人,分为七个村民小组,辖区内共居住5万多人。蛟龙社区管辖蛟龙工业港的部分区域,但并不与之重合。

 

与被征地后形成的社区不同,蛟龙社区依然保留了村庄的性质,但几乎没有集体资产。蛟龙社区内的基础设施和配套设施由蛟龙公司投资修建,蛟龙工业港提供交通协管,学校和医院也是民办,而蛟龙社区的主要职能是提供宣传、城管、社保、辅助公安派出所等服务。社区主要工作人员没有行政编制,经费来自于政府补贴。蛟龙工业港通过合约界定经济权利的同时,也将经济职能从原有的村庄剥离,使村庄的经济权利与政治权力相分离。蛟龙的城市运营是建立在合约之上,通过合约界定经济权利,而无法通过合约界定的产权则留给社区以行政权力配置。

 

本节的研究表明,有效城市化的本质是一系列降低交易费用的合约安排。民营企业蛟龙公司能快速地实现高效益的城市化,其原因是与政府、企业签订了一系列规划权配置、税收分成等合约,从而降低了蛟龙开发城市的交易费用,另一方面,蛟龙公司作为城市化的中心缔约人,极大的降低城市化中产权集聚与合约订立的交易费用,并使企业家有能力调度与配置资源。

 

 

 

四、城市的合约性质

 

(一)城市化的收益权界定

 

城市化中大量资源要素的聚集,在市场价格以及企业等组织的协调下产生了经济收入。合约界定了包括企业家才能在内的要素的收益权。然而,在城市化过程中,某些要素对收入的贡献并没有获得相应的收益。比如,政府通过改善交通、居住、治安等环境,间接提高了企业与居民的收入。如果提高的这部分收入没有事先在政府与企业间界定清楚,政府在事先就缺少投资激励,双方也可能在事后对收入的分配产生争执。收益权界定不清楚,提高了不同要素资源协调合作的成本,一旦高于事后可能获得的更高的收入,合作就无法达成。因此,通过合约清楚的界定收益权,且这种缔约成本足够低,对促进城市化是极为重要的。

 

在大部分城市的开发中,土地增值的部分收入可以通过土地的出让合约界定给政府或开发企业。政府在规划布局、土地平整、建设道路管网等基础设施后,将土地出让给开发商,此时的土地出让价格已经反映了基础设施投资等政府投入在未来可能带来的增值收益。收入在不同要素间的分配是清楚的,企业与居民获得的剩余收入是对其眼光、才能的回报。

 

在城市道路与楼宇建好后,如果进行二次开发(存量开发),如维护或修建新的道路、建造公园、开展旧城改造等,因城市基础设施、居住环境的改善而带来的城市物业的增值收入,就不那么容易界定了。比如,多修一条道路,周围物业的价值会提高多少?提高的收入中有多少应该付给政府?分配好的收入是否收的上来?收入的度量、分配与收取,都牵涉了大量的交易费用,致使二次开发的基础设施投资难以获得合理的报酬,会阻碍或拖延政府开展基础设施投资。因此,我们常看到新城的道路往往比较宽敞整洁,而旧城的道路却年久失修,即使这两种道路的完善会给周围的物业带来同样的增值收入。

 

因此,亨利乔治等西方学者提出土地涨价要归公。但他们并没有区分一次与二次开发所面临的不同困难,如果二次开发能通过合约界定收益权,政府基础设施建设投资的外部性将内生为政府的收益,从而提高开发的积极性。在美国等发达国家,物业税成为政府与物业持有人界定城市开发收益权的方式。物业税要从房产价值中抽取一定比例,相当于政府与物业所有者签订了一个分成合约,将增值收益的一部分界定给政府,从而界定了基础设施投资带来的剩余收益权。美国的体制要求地方有立法权和收税权,物业税的合约也需要地方政府与居民达成共识,从而降低收税的成本。我国地方人大缺少相关立法权,居民间相互协调,以及居民与政府达成共识的成本较高,致使收取物业税有较高的成本。

 

(二)税收分成的合约选择

 

蛟龙工业港界定剩余收益权的方法,是与企业或居民签订工厂与住房的租金合约,与政府签订税收分成合约。租金合约允许蛟龙公司在一段时间后调整租金,以分享完善基础设施的部分增值收益。但租金合约受合约期限的限制,调整较慢,易引发争执,合约的调整成本较高。税收分成合约,使蛟龙公司不必通过调整与企业签订的合约,依然可以获得投资公共品为企业带来的部分增值收入,从而使蛟龙公司有激励提供公共品,改善园区企业的经营环境。 从蛟龙公司与企业签订的合约角度看,税收分成合约比租赁合约具有更低的收益权界定成本。因此,最低成本的合约选择,是政府与蛟龙公司,蛟龙公司与企业间签订的一连串的层层税收分成合约。

 

但是,蛟龙公司与政府签订的税收分成合约,受政策环境的影响,在长期有较高的实施成本。地方政府的税收优惠政策,尽管以招商引资的协议明确,但可能会因为中央政府的叫停、地方政府主事者的换届等各种原因而终止。招商引资中常常以优惠政策为由,将企业吸引到当地投资,随后则“关门打狗”,剥夺企业的财产权。税收分成合约虽然为地方政府提供了保护企业产权的兼容激励,但这种合约缺乏国家力量以法律或政策的形式提供的明确保护,在长期有较高的违约风险,提高了开发企业与地方政府签订合约的成本。

 

租金合约与税收分成合约具有不同类型的交易成本。缔约成本较低的合约更可能出现。如果一个地方的政府相对更容易违约、侵犯产权,或企业间合约调整更加方便,那么更可能采用租金合约的方式,企业之间更加依靠自发的协调机制来分享剩余收入,如果一个地方的政府相对更加重视与企业之间的合约与产权,或企业间的合约调整较为困难,那么更可能采用税收分成合约,直接将城市化的剩余收入分配给组织生产的参与各方。

 

 

(三)城市的合约性质

 

从产权与交易费用的角度看,城市是由拥有分立的产权的人群聚集而成的。这些产权所有者通过一系列合约构成密集的合约关系网。大量个体通过雇佣合约、购物合约、交通合约、税收合约、婚姻合约等多种多样的合约联系在一起。城市越密集,合约关系网也就越密。城市化的过程,是人口由分散到聚集的过程,也是大量拥有分立产权的个体之间编织的合约网变得更加密集的过程。城市化的核心问题,是怎样有效地重新配置聚集而分立的产权。

 

如果没有规划限制,个体根据价格信号自发签订合约有效配置产权的前提,是产权清楚且缔约的交易费用较低。然而,产权完全清楚与交易费用为零的世界并不存在,政府通过行政力量配置资源,在一定程度上可以避免个体间缔约的交易费用。但是,政府靠行政力量推行城市化可能导致资源错配。几十万,上百万的市民有其生活的特殊知识,政府官员与规划专家难以掌握他们生活的全部信息,也无法完全预知未来。政府主导的城市化没有机会成本和债务破产的制约,从而缺少纠错机制。产权不清晰或交易费用不为零,并不意味着政府主导城市化是唯一的替代选择,本文研究的企业推进的城市化过程,就展示了另一种可能。

 

蛟龙工业港能在十年内快速的实现城市化,其基础并非行政权力,而是作为中心缔约人,与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立了一系列合约。作为中心缔约人,蛟龙公司得以简化因人口聚集而变得日益复杂的合约关系网,降低了城市化的合约费用,并得以调动多种资源,按照自己的规划快速建设与发展城市。这其中的核心合约,是与地方政府签订的规划权配置合约,以及政府、蛟龙公司、签订的税收分成合约。如前所述,税收分成合约界定了城市化的收益权,使蛟龙公司做为中心缔约人,得以分享了城市开发、基础设施建设的剩余收入,也使政府有激励提供产权保护等服务。多方订约使蛟龙公司获得了规划权、土地使用权与收益权等建设与经营城市的重要权利,使基础设施投资等一系列外部性内化为蛟龙公司经营土地的增值收益。蛟龙工业港也因此代替了政府提供多项公共基础设施与配套设施,从制度变迁的长期视角来看,这也是政府的性质从强制力向合约协调变化的过程。

 

黄玉蛟作为蛟龙公司的企业家,成为支配这些合约的重要因素。做为中心缔约企业的中心缔约人,企业家获得了部分开发蛟龙工业港的剩余收入,从而有动力根据自己的眼光制定规划,投资基础设施建设,协调各种要素,为企业注册等提供有效的公共服务。中心缔约人与配置给企业家剩余收入的合约结构,使企业家发挥了重要作用。问题是,当蛟龙工业港的城市化程度不断提高,合约关系网变得更加复杂时,黄玉蛟及蛟龙公司作为中心缔约人,其订约成本是否会上升,以致于超过其能力限度?前文所述的,后期开发的城中村拆迁困难、开发建设的资金成本等,都将不断考验其对一个城市的经营与管理能力。正如不同企业家所能管理的公司规模有显著差异,不同企业家经营城市的才能也有差异。黄玉蛟的合约创新能力,对于在合约基础上建立的城市化至关重要。到底黄玉蛟及其团队能管理多大规模的城市,还需要通过时间来检验。

 

企业家及其企业经营城市的模式,要求企业家有经营管理城市的才能。通过什么机制发现并筛选具备这些才能的企业家?双流县政府参照黄玉蛟在青羊园区的经营业绩,以让渡规划权的方式,换取蛟龙公司的拆迁支出与基建投资。这启发我们,能否通过在市场上出售规划权的方式,以筛选优秀的、有城市开发能力的企业与企业家,规划并主导一个地区的城市化?

 

(四)中心缔约人的合约边界

 

政府往往也扮演了中心缔约人的角色,如征收土地、出租土地、投资基础设施建设、建立国有企业并雇佣员工。同样是中心缔约人,蛟龙公司与政府在城市化过程中,究竟有什么区别?

 

本文认为,蛟龙与政府的区别,是界定剩余收益权的合约方式不同,是其作为中心缔约人所延伸的合约边界不同,以及合约背后的强制力(coercive power)不同。也即,有多少剩余收入,是通过土地出让合约来界定,有多少是通过税收分成合约来界定?有多少要素产权,是由中心缔约人通过合约直接参与界定?合约的界定与实施,在多大程度上依赖政府的强制力?

 

在城市化的历史进程中,地方政府往往作为中心缔约人直接参与界定了各种产权。在改革前,住房的建设开发、垃圾的清运、资金的信贷、交通的供应、教师的聘请、国企职工的雇佣等都是由政府通过合约来安排。也即,政府通过一系列以强制力背书的合约,界定与安排了土地、物质资本、人力资本、劳力等一系列生产要素。这其中最关键的,是几乎所有居民都是政府雇员。政府作为中心缔约人,界定了人力资本及劳动力产权,将员工与政府绑定在了一起。人的才能也随之被限定了。在改革前,城市政府作为中心缔约人,与几乎所有的要素缔约,覆盖了整个城市的几乎所有合约。

 

大量农民及其子女进城,在中心缔约人之外提供了新的可供选择的缔约人及其合约,而新的合约安排提高了要素的报酬,使要素资源从与政府的合约中脱离,进入了市场交易。大量要素的市场交易也催生了新的职业与合约,如各种住房中介、婚姻介绍所、担保信贷公司、建材市场、蔬菜市场等。今天,民营企业、民办学校、民营银行在城市中的数量越来越多。中心缔约人的缔约范围越来越小,要素自发的合约范围越来越大。城市的改革历程,是政府作为中心缔约人的合约边界逐渐缩小的过程。

 

在教育、医疗、垃圾清运、供电供水等诸多领域,政府依然是中心缔约人。例如,政府经营的城市要建立公办学校,政府不但要提供土地、建设学校,而且学校的管理者与老师是有编制的、政府聘用的老师。政府不但与学校签订了界定土地权利的合约,也与学校的管理者与老师签订劳动聘用合约,并直接参与学校的管理运营。而蛟龙工业港的学校,是蛟龙公司提供土地并建设学校,但学校由蛟龙招商来的教育集团来管理与运营,学校的老师由教育集团聘用。蛟龙只与教育集团签订了界定土地与物业使用权利的合约,并没有与学校的教师员工签订界定劳动权利的劳动聘用合约,也没有参与到学校的管理运营中。又如,多数城市的医院是公立的,政府直接与医务人员签订了劳动合约,并以此界定了医务人员的劳动力产权。而蛟龙公司并没有聘用医务人员,蛟龙工业港的医院是一家民营医院,租用蛟龙工业港的房屋物业来运营。尽管蛟龙公司提供了城市化的道路、供水等基础设施,但诸如教育、医疗等在多数城市中,被认为是政府应提供的公共服务,在蛟龙公司由其他民营企业自己提供。尤其是,蛟龙公司并没有直接与这些公共服务中的人员签订劳动雇佣合约来界定劳动力或人力资本的产权。

 

另一方面,尽管蛟龙公司承担了城市化的许多重要角色,但在我国既有的制度与社会框架下,蛟龙公司难以替代政府的某些功能,无法与某些要素签订合约。这些要素包括法院及其法官、公安局及其警察、税务机关及其办事员等。蛟龙公司的缔约范围要比多数城市政府小很多。

 

理论上讲,中心缔约人的边界在哪里,取决于中心缔约人与要素资源签订合约界定产权,与要素资源自发签订合约界定产权相比,哪种合约结构的交易成本更低。边际上,如果中心缔约人的缔约成本低于要素之间通过市场交易订立合约的成本,中心缔约人的缔约范围会扩大,要素通过市场交易互相签订合约的范围会缩小,如果在边际上,要素之间的交易成本低于其与中心缔约人的订约成本,中心缔约人的缔约范围会缩小。当一个刚进入城市的生产要素,如农村青年的劳动力,在两份回报大体相同的工作间选择,如在加入政府做基层公务员,与在一个房地产中介公司做销售之间选择时,如果他抉择艰难、犹疑徘徊,说明与中心缔约人签约,与在市场上和其他要素签约所获得的边际收益是相等的,此时的边界是稳定的。否则,要素将会更快的与其中一方缔约。如果政府作为中心缔约人签订合约的成本高于要素间订约的成本,那么我们可以推论,城市的改革,将表现为要素资源持续脱离政府这一中心缔约人,朝向自发签订合约的方向流动,直到在二者间选择的边际收益相等为止。

 

(五)中心缔约人的选择

 

不同的城市化方式,是为了降低交易费用,对不同中心缔约人的选择。中国的城市化目前有多种方式:政府(或国企)经营、村庄经营、民营企业经营、自发生长。政府是最普遍的中心缔约人。

 

郑各庄则是村庄经营城市的代表,是在农民集中居住的基础上,由村集体作为中心缔约人自行规划,修建道路、写字楼、学校、酒店、公寓并向外出租或出售的方式开展经营活动。发展比较好的村庄,往往有一个眼光长远、具有企业家精神的村长或支书,起到了中心缔约人的角色,具有良好的决策能力和协调资源的能力。村庄经营城市的困难,是集体的产权不清晰,改变村社合一结构的成本较高。

 

第三种是民营企业经营的城市。多数企业使用国有土地,政府征地并建设公共设施后,通过招拍挂或协议将土地使用权转让给企业,企业再制定规划、修建道路和商业住宅楼。东莞天安数码城等即是采用了这样的模式。天安数码城定位为产业园区,土地产权的获得来自政府而非农户,也不从事土地平整等基础设施建设,可以看做是政府作为中心缔约人的合约关系网上的次一级中心缔约人。蛟龙工业港则是民营企业使用集体土地的代表。蛟龙与天安的区别,是企业在界定初始土地产权中的位置不同。蛟龙作为中心缔约人,直接面向农民通过合约界定土地产权,并参与土地平整等基础设施建设,而天安数码城则通过政府来界定初始土地产权。

 

第四种是自发生长的模式。这种模式在大城市郊区普遍可见,比如北京市昌平区紧邻郑各庄的白庙村、平西府村,以及深圳东莞一带的城中村。常见的现象是,农户在自家宅基地和农田上修建三层至十几层不等的高楼出租,每层有大约十间左右的、面积为15-20平米不等的房间,以200元-800元出租给外来人口。这些农民自建房缺少建筑资质,外观简单、房间狭小。消防车开不进村庄。大量外来人口租住于此,招工租房等广告遍布。村庄缺少统一规划,道路拥挤失修,垃圾污水遍地,农户各自烧煤、缺少集中供暖等。由于缺少规划布局、基础设施建设、排水卫生以及治安等公共服务,土地的亩均租值较低。虽然房租较低,但卫生等各种负公共品降低了居民健康,使房客实际上支付了较高的成本。没有发展出可以降低交易费用、界定收益权等产权的合约安排是其制度原因。

 

尽管都存在中心缔约人,政府、民企、村庄,分别作为中心缔约人的缔约范围和合约安排也有所不同。这其后是城市化降低协调成本的方式不同:政府依靠的是国家授予的合法强制力,郑各庄则依托农村熟人社会较低的信息成本,蛟龙依靠的是税收分成等合约安排。在不同的城市化方式中,企业与政府、村民的关系各不相同。比如,如果政府经营的城市因欠债而破产,最终要靠向居民征税来偿还,但如果蛟龙公司破产,可能会给蛟龙工业港提供公共服务带来困难,但不会向居民分摊。郑各庄依靠自己的力量实现了就地城市化,但缺少与地方政府的税收分成合约,与地方政府协调道路等公共服务的成本较高。

 

在影响交易费用的诸多因素中,农村产权的分布与我国的政治经济制度,是影响缔约成本的重要因素。农村的产权越分散,协调不同产权所有者的成本越高,与农民签订合约转让产权的成本就越高。集体土地流转的限制越多,与外来企业、居民签订厂房等租赁合约的成本就越高。在蛟龙工业港和郑各庄的写字楼出租中,某些跨国公司和国企要求蛟龙提供写字楼的房产证。然而,我国土地制度限制集体土地入市,蛟龙公司只好请双流县政府将一部分土地转为国有。

 

此外,某些公共品的制度安排也会影响民营城市的合约成本。比如,在美国,警察由各个城镇自行雇佣,城镇与县、州的警察之间没有隶属关系(美国的基层治理单位是城市City,之上是县County,再之上是州State)。我国的制度安排是政府提供警察,蛟龙工业港只提供协警,难以完全替代政府的治安服务。

 

如果在某些地区,农村产权较分散,对土地流转的限制较严,政府强制提供的公共服务较多,民营城市的缔约成本就较高,民营城市出现的可能性较小,政府主导城市化的可能性就较大。如果在某些地区这些缔约成本较低,民营城市出现的可能性就会较大,政府更可能经营城市。哪种中心缔约人更可能出现,是在当地的土地产权分散程度、对土地转让的限制、规划权的安排下租值消散或交易费用最小化的结果。

 

 

五、总结

 

本文探讨了如下问题:在真实世界中,人类社会是怎样降低城市化的交易费用的?本文从城市真实而具体的合约入手,分析了税收分成的合约安排、中心缔约人的选择及合约边界等各种制度安排,这些安排都是为了降低具体交易费用的合约选择。

 

在中国的实践中,人们最关心的是城市合约结构的选择。受制于农村产权的分散程度、土地转让制度,以及政府强制的公共服务制度的约束,不同的城市合约结构有不同的合约成本。在某地哪种方式更可能出现,取决于那种合约结构能够最大程度的降低总的交易费用。农村的产权越分散,对集体建设用地的限制越多,政府的公共服务制度越强,民营城市出现的合约成本就越高,政府就越可能作为中心缔约人,或其边界会更加宽广。反之,民营城市等其他形态就更可能出现。建立集体建设用地市场,修改《宪法》所规定的“城市的土地属于国家所有”,修改规划权为备案制,使优秀的企业家、公司与村民集体得以建设与经营城市,民营城市的合约成本会越小,中国的城市化之路会有更多样的形态。

 

 

参考文献

 

 

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对中国城市化研究的主要文献包括地方政府竞争(张五常,2009)、城市建设融资(赵燕菁,2014)、土地资源利用效率(黄小虎,2007;陶然,2009)、人口与土地的相对关系(陆铭,2011;周其仁,2013;文贯中,2014)、城市规划(周其仁,2014;赵燕菁,2005)。本文从城市化的交易费用及合约安排的视角探寻城市化的经济性质。

双流县建成区面积为84平方公里,约60万城镇常住人口(根据常住人口与城镇化率估算),数据引自《双流县国民经济与社会发展统计公报》(2015)。

张晔、程令国(2010)从工业园区与土地产权的角度,详细介绍了蛟龙的发展历程与开发模式。本文从合约的视角探讨民营城市的制度基础。

其中,9.8亿元用于水、电、气、路等基础设施建设,包括骨架道路43条、总长47.64km,日供水能力3万m³供水厂一座,日处理能力3万吨污水处理厂一座;18.6亿元建设厂房260万平方米;1.2亿元建设110kV蛟龙变电站;12亿元建设倒班房、农民安置房、学校、展示中心、文化中心、体育馆、市场、老年活动中心等配套设施。数据来源:作者访谈,以及《双流县蛟龙工业集中发展点2014年工作总结和2015年工作思路》、《成都蛟龙港“优秀企业家”迎春团拜会发言稿》(2013)、《成都蛟龙工业港情况介绍》(2015年8月)。

比如,同处于双流县,由政府兴建并紧靠机场的XHG开发区,其就业、人气、商业服务业的发展却明显不足。该开发区以电子信息、新能源、生物医药、高端装备制造及新材料等产业为主,已聚集项目391个,规模以上企业168家。2014年实现产值832亿元,税收13.63亿。总体规划面积为85.6平方公里,现已建成60平方公里,但只解决就业人口约8万人,其中只有约2万人是普通工人。蛟龙工业港在4平方公里土地上创造了4亿税收和12万就业岗位,每平方公里税收1亿元,就业3万人,而XHG开发区在60平方公里土地上创造了14亿税收和8万就业岗位,每平方公里税收2300万元,就业1300人,单位土地面积上创造的税收是蛟龙的23%,就业是蛟龙的4.4%。

 

投资协议全名为《成都蛟龙经济开发有限公司在双流兴建“双流蛟龙工业港”的投资协议》(2003)

参见《成都蛟龙经济开发有限公司在双流兴建“双流蛟龙工业港”的投资协议》(2003)。2007年扩大到4平方公里。

《关于蛟龙港租金教育事业发展的文件》(成蛟字【2010】第074号),成都蛟龙工业港管理委员会,2010年7月31日。

国土部门曾以蛟龙公司土地用途不合法为由审查蛟龙公司和黄玉蛟,但双流政府为其提供了合法保护,并逐步使其土地合法化。

张五常认为,通过增值税的中央与地方划分,县级政府与上级政府之间建立了分成合约;县级政府利用自己分配土地的权利,又与企业之间建立了分成合约。为了实施分成收入的最大化,县级政府不但会挑选企业,而且会为企业提供最好的服务。

蛟龙工业港引进企业的条件之一是环保。蛟龙投资1.2亿建立日处理量达3万吨的污水处理厂,超过了投资协议中规定的污水处理标准。作者的假说,是这提高了园区土地上的总租值。

《蛟龙工业港双流园区工厂使用合同》(2015年1月),《蛟龙国际四大板块写字楼使用合同书》(参考2011年9月、2015年5月两份合同书),《蛟龙工业港双流园区员工生活配套房屋租赁协议书》(2012年4月)。

公寓楼租赁合同中还包含以下约定:“乙方签订本租赁协议并按合同约定付清全部保证金后,单户房屋面积在95平方米以上的(包含95平方米),乙方直属子女一个可在蛟龙港五星学校享受九年义务教育;单户房屋面积在95平方米以下的,乙方直属子女若在蛟龙港五星学校就读,其费用自理。”这一合约条款的设计,相当于出租房间,按面积给予折扣。没采用货币折扣而采用入学名额补偿,可见当地子女入学供不应求。

本文并不旨在讨论政府的起源与性质。但蛟龙公司作为中心缔约人所从事的种种经济活动,可以帮助我们理解政府的本质,什么是政府的核心要素,而什么是政府不必须且可以剥离的职能。

《土地管理法》规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。参考高圣平、刘守英(2007),《集体建设用地入市:现实与法律困境》。

在2004年,蛟龙公司与入驻企业签订的工厂租赁合约中,其租金为每平方米建筑面积7元。2010年,蛟龙公司与部分企业签订《<工厂费用合同书>的补充协议》,将租金提高到10元。2015年的租金价格是15元。

合约中第五条虽约定土地使用权量化为股份,作为优先股,但同时约定不参与蛟龙公司的资产分配、股本金分红,“不论乙方经营盈亏、股值增减、债权债务、分立合并,土地使用权最终归属甲方,甲方按标准收取固定收益”。即土地并没有实质上占据蛟龙公司的股份,入股合约实际上是土地租赁的固定收益合约。具体条款参考《集体建设用地使用权作价入股协议书》(双流县九江镇万年村与蛟龙公司签订,2013年12月31日)

甲与乙的交易费用,也可能因为地块B价格的变动而变高,这使问题变得更加复杂,此处不予讨论。

数据来自《九江街道蛟龙社区简介》、《双流县蛟龙工业集中发展点2014年工作总结和2015年工作思路》。《工作思路》指出,规划面积6540亩(4.36平方公里),已建成面积5685亩。问题的另一面,是伴随被征地农户的社保标准提高,致使已拆迁农户要求提高补偿标准或要求购买社保,参考笔者就此问题与蛟龙社区主任进行的讨论纪要。

笔者在蛟龙工业港调研企业时,就遇到企业抱怨蛟龙公司调高租金。

国务院在2014年发文,以税收等优惠政策扰乱市场秩序,影响宏观调控效果等为由,要求各地区一律不得自行制定税收优惠政策(国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发【2014】62号文)。2015年,国务院认识到这一文件的出台,在经济下行期对地方经济发展的制约,随后补发了文件请各地区各部门继续执行已经出台的优惠政策,并暂停了国发【2014】62号文的税收优惠政策的清理工作。

关于国家性质的讨论由来已久,依靠合约还是强制来协调产权,是讨论国家性质的区别。Barzel(2002)将产权、合约、强制力综合而给出了新的国家理论。

参考刘守英(2008),《集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查》。

  本文节选自《城市的合约性质:民营城市蛟龙工业港》,原文全文发表于《新政治经济学评论》第35辑

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